1、【公共决策案例分析】城市化之路究竟该怎样走？当前，一些城市热衷于表面繁荣、豪华的发展模式，忽视对百姓的服务功能，大楼越来越高，设施越来越洋，可普通百姓却感到生活不便、生存空间狭小。这种“贵族化”倾向必须引起高度警惕。一、 建筑洋了，特色没了时下，每个城市都在打造自己的“城市名片” ，而每张“名片”都似曾相识。记者在一些地方采访时，当地展示“城市名片”的方式几乎千篇一律一辆车把参观者拉到新开发的近郊新城区，新城往往整洁优美，豪华办公楼、会展中心、主题广场、体育馆、图书馆、规划馆、亮化美化工程，甚至高尔夫球场、度假村等，一个都不少。“在城市化过程中，建设新城、改善城市面貌无可厚非，但如果把城市化简
2、单地理解为盖房子、建广场，片面追求华丽的外表，就会带来很多弊端。”住房和城乡建设部政策法规司副司长徐宗威说。城市形象过度求新、求大、求洋，一些地方就大拆大建。在推土机的轰鸣中，许多并未达到使用寿命的建筑纷纷倒地，代之以更为壮观的摩天大楼和广场。这样大拆大建不仅造成巨大的浪费，还时常发生野蛮拆迁、侵犯群众利益的事情。大型公共建筑往往投资大、土地资源利用率低、建筑能耗高，成为资金、土地、能耗的黑洞。一些城市不顾自身经济承受能力，急于建设华而不实的新城，加剧地方政府高负债的状况，进而加剧了对土地财政的依赖，形成了恶性循环。片面追求城市形象光鲜还会带来城市面貌单一化。 “低头是铺装，平视见喷泉，仰脸看
3、雕塑，台阶加旗杆，中轴对称式，终点是政府” 。这句顺口溜是老百姓对城市广场千篇一律样式的幽默描述。在许多城市，政府机关办公场所对面通常是一片大广场，广场四周座落着博物馆、会展中心、图书馆等建筑。而在这些同质化建筑拔地而起的背后，是一大批有中国风格中国气派的旧建筑纷纷被拆，城市原有历史风貌被破坏。二、 档次高了，生活难了城市让生活更美好。如今，城市变得漂亮了，但在一些地方，许多普通老百姓却觉得，生活没有变得想象中那么美好。薛松林老人每天接送 6 岁的孙子上幼儿园。一路上，很多原来给人步行、骑自行车的地方，如今都停满了汽车，行人被逼到马路上。20 分钟的路程，老人几乎一直拉着孙子的手，一旦身后有汽
4、车的声音，他们便躲在路边，等汽车经过以后再走。 “路修得越来越宽，但都是给汽车走的。过马路要走很远，行人走路没有以前方便了。 ”薛松林老人说。老人觉得，这些年来，他生活的城市里给有钱人消费的豪华场所越来越多，理个发五六十元，洗个澡一百多元，以前家门口就有的理发店、澡堂子却越来越少。孙子上的是一所“双语教育幼儿园” ，每个月光学费就要四五千元。 “好一点的普通幼儿园太难上了，没办法，只能花钱上这种贵族幼儿园。 ”老人告诉记者，一家人现在已经开始在为孩子上小学犯愁，要想上好一点的学校，花费可不少。在不少城市，教育、医疗、文化和体育等公共服务行业都出现了高端化、贵族化的倾向：一方面，很多人的基本公共
5、服务需要长期得不到合理的满足，例如，普通患者为了看病，需要花很长时间排队等候；一些城市的新区发展起来后，长期没有建设配套的中小学和医院，导致“上学难” 、 “看病难” ；普通居民缺乏足够的体育活动设施等。另一方面，在公立医院中出现了很多高档病房，学校中出现了高收费的高档班级，甚至到公共体育馆打场羽毛球也成了高消费行为。中国人民大学公共管理学院副院长许光建认为，在一些公共服务行业，存在着两种不同性质的“贵族化”倾向。一种类型是基本合理的“贵族化”倾向，就是由社会力量兴办的教育或私立的医疗单位提供的较高档次的服务。这种类型的服务，服务的对象主要是那些高收入家庭或群体，很大程度上具有私人物品性质。另
6、一种类型是不合理的“贵族化”倾向，就是由政府举办的教育或医院提供的高档次的服务。这种“贵族化”使用的是公共财政资金、公共土地资源和公共人力资源，带有歧视性，应当加以限制。徐宗威表示，要根据多数人的需要提供城市公共服务，大多数公共服务应该是开放式、公平、平等。应根据不同类型人群的需要，确定不同的公共服务内容，而不是简单的“一刀切” 。三、 城市大了， “空间”小了下午 5 点半，北京天色渐黑。刘文雄发完了今天带出来的房产广告，挤上一辆公共汽车，在晚高峰的人流和车流中，从慈云寺桥出发，沿着东四环，穿过繁华的望京，回到大山子附近的一处平房。这里是他和父母的家，一间 50多平方米的平房，每月房租 11
7、00 元。22 岁的刘文雄在北京长大。10 多年前，他跟着上北京打工的父母从河南农村来到这里，在北京读完了小学和中学，又在廊坊一所学校读了中专。前年毕业后一直没找到稳定的工作，最近干起了在十字路口发房产广告的活儿。每一份传单上都有他的名字和电话，如果有人拿着广告买了房，刘文雄就可能有不少提成。但如果连续 5 天都没有客户拿着他的广告打电话咨询，饭碗就难保了。刘文雄算是北京人，他对北京的一切都很熟悉。他又不算北京人，他户口在老家农村，在北京没有社保，无法享受城市居民的待遇，甚至没有一个稳定的住所。“我应该算半个北京人吧，在这生活了十几年，眼看着北京变得越来越好，但好像跟我的关系不大。 ”刘文雄说
8、。刘文雄的话道出了许多普通人的感受。城市越来越漂亮，但不少人的生存、发展空间却越来越狭窄。有些城市提出发展高端产业，限制小饭店、小商店等低端产业发展。人们担心，这样的发展，会使普通群众的生活更加不方便，也使普通群众的谋生空间更加狭小。偌大的城市，可以摆下无数高楼大厦，却难摆下一些菜摊。在一些城市，对农民转化而来的“半市民”更是缺少足够的关怀和保障。随着城市化的潮流，每年有 1000 万1200 万农民从农村进入城市。他们生活在城市里，被统计在城市人口中，但他们以及家庭并没有享受到城市的公共福利。“城市化的完整含义应该是农业人口转为非农人口，让进城就业的农民在城市定居，并享有城市居民享有的一切。
9、 ”中国发展研究基金会发布的中国发展报告 2010指出，进城农民不应该是身份上属于农民，职业上属于工人，也不应该是地域上属于城镇，职业上还是农民，更不应该是大规模、长期化、一代接一代的流动就业。四、城市是大家的城市城市化中“贵族化”倾向的出现，首先是利益因素及其背后根深蒂固的GDP 崇拜。中国城市国际协会会长罗亚蒙认为，城市化中大规模的新城建设、农村流转土地的开发，背后都有房地产和工业开发的身影。通过迅速开发土地，能够为地方政府换来可观的土地收益。其次，和现行的政绩考核体系也不无关系。地方政府要展现城市化的成绩，除了统计数据上的城市化，最直观的展示方式就是新城。而且城市之间会出现攀比。在高速城
10、市化的过程中，城市决策者有必要想一想，城市化究竟是为什么，究竟应该走怎样的道路。 “贵族化”的道路一定是行不通的。“城市是大家的城市” ，罗亚蒙认为，随着城市发展，一定会有阶层的划分，但占大多数的还是普通老百姓。城市化的目标，应该是以人为本，为不同阶层都提供公共服务，让广大市民而不仅仅是少数高端人士享受城市化带来的美好生活。中国工程院院士李京文认为，城市化道路要以人为本，必须构建一个民主科学的决策平台，让广大市民能广泛参与到城市发展的规划与实践中去，使城市由人民自己来建设。如今，被各地广泛采用的听证会制度和城市发展规划征求民意制度，已经开始体现这种“为人民建城市”的思想。徐宗威强调，必须认识到
11、，在快速城市化阶段，城市不但是城市人的城市，也是农村人的城市。要特别关注城市化过程中“农民市民化”的实现。“十二五”规划建议提出，要把符合条件的农业转移人口逐步转为城镇居民，作为推进城镇化的重要任务。专家建议，各地应编制农民市民化的一揽子计划，可采取放宽落户条件的方式实现农民、农民工的市民化，逐步将他们纳入教育、医疗、住房等社会保障体系。怎样建设城市群促进城市群健康发展的政策建议：首先要调整空间结构。把调整空间结构纳入经济结构的内涵，把推进土地城市化的着力点放到调整和优化空间结构和提高空间利用效率上。同时扩大城镇居住空间、绿色生态空间、基础设施和服务业空间，确保农业生产空间，压缩工矿和农村居民
12、点占用空间。其次，推动和培育 20 个城市群的发展。优化开发 3 个特大城市群，即环渤海(包括京津冀、辽中南和胶东半岛)、长江三角洲、珠江三角洲地区。重点发展 8 个大城市群。即哈长地区(黑龙江省的哈大齐和吉林省的长吉地区) 、闽东南地区(福建沿海地区)、江淮地区( 安徽皖江地区) 、中原地区(河南中部)、长江中游地区(包括湖南的长株潭、湖北的武汉城市圈、江西的昌九地区) 、关中平原地区、成渝地区、北部湾地区。培育发展冀中南城市圈、太原城市圈等 9个城市化地区。与此同时，还要实行分类指导小城镇发展的方针。对位于城市群地区和大城市周边的小城镇，鼓励经济发展和集聚人口，分担功能性城市群地区特定功能
13、；对拥有特定的不可替代资源的小城镇，鼓励依托优势资源向特色鲜明、功能独特、环境优美的方向发展；对位于农产品主产区和重点生态功能区的小城镇，支持其健全公共服务职能，形成一定区域的公共服务中心。此外，还要推进城市群“同城化” ，推进各城市功能分工清晰、产业定位互有补充、基础设施网络连接、绿色生态空间镶嵌、人员往来便捷通畅的功能性城市群建设；加强城市群之间交通、能源、通信、环保、防灾减灾等基础设施的统一布局和共建共享，提高一体化、网络化、均质化水平；控制城市成长边界，划定城市边界从而限制对周边农村和生态地区的侵占，提高城市建成区密度，促进超大城市适度疏解过度集中的城市功能，增强中小城市产业功能和小城
14、镇的公共服务及居住功能，防止“摊大饼”和“城市病” 。【公共决策案例】风险评估前置化，科学决策促和谐风险评估前置化，科学决策促和谐事后处置为事前防范近五年来，安徽省合肥市拆除违法建筑 1380 万平方米，实现“零补偿、零冲突、零事故” ；正常拆迁超过 700 万平方米，涉及近两万户居民，没有发生一起强拆事件。据统计，2010 年，到安徽省合肥市上访 1007 批 5445 人次，同比分别下降29%和 41%；集体上访 243 批 4211 人次，同比分别下降 29%和 42%。合肥市在城市化、工业化快速推进的同时，实现了不稳定隐患、非正常上访、群体性事件持续下降。这些数据说明，对重大决策、重大
15、改革、重大项目实行社会稳定风险评估，是有效抓手。评估问题在先，解决矛盾在前，就能将不稳定风险降至最低限度。合肥的主要做法是： 1. 风险预测常态化对每一项重大决策、建设项目，都要成立专门的评估小组，对可能出现的不稳定因素，进行分析研判，作出评估报告，制定工作预案1 月 25 日，记者走进合肥铁路枢纽南环线施工现场，只见塔吊林立，一派繁忙景象。按照施工计划，今年 5 月底，南环线将完成桥梁架设。2009 年开工建设的铁路南环线一度是合肥最敏感的问题之一，沿线 11 个小区 3 万多户居民担心施工及运营后噪音、辐射等污染问题，开发商则认为楼盘价格将受到影响，一些小区居民甚至拉横幅上访，要求线路改道
16、。在这样的背景下，开工前，合肥全面评估了高铁建设的社会稳定风险，公布线路规划走向和环评情况，将日本的新干线、北京、上海等地高铁的技术参数、沿线一些居民的评价编制成册，印制 3 万多册逐户发放，逐户登门听取群众意见，做解释工作，还 2 次邀请 200 多名代表乘坐动车到武汉和上海体验，让群众理解和明白铁路线为什么选择这里，高铁对居民日常生活和出行的影响不会很大。对重大决策、重大改革、重大项目实行社会稳定风险评估，通过面对面听取群众的利益诉求，了解社情民意，做到社会稳定工作先期预测、先期研判、先期介入。在总结社会稳定工作经验教训的基础上，2009 年 7 月，合肥市出台了合肥市重大事项社会稳定风险
17、评估办法 ，要求对每一项重大决策、建设项目，都要成立专门的评估小组，对可能出现的不稳定因素，进行分析研判，作出评估报告，制定工作预案，报党委政府决策时参考，报信访等职能部门备案。为实现常态化预测，合肥市还将风险评估纳入党委政府目标责任考核范畴，明确责任单位主要领导是风险化解的第一责任人。2010 年，合肥市对 74 件重大事项进行了社会稳定风险评估，准予实施 67 件，暂缓实施 6 件，不准实施1 件，潜在矛盾纠纷等不稳定因素均得以提前预防。针对现实工作中存在的做而不评、先做后评、为评而评等现象，合肥市通过学习教育、案例警示、舆论宣传等办法，变“要我评估”为“我要评估” 。合肥市还开通了市长热
18、线 12345，畅通社情民意反映渠道，要求各级党委政府建立健全社情民意调查机制，定期搜集、分析、研究、办理社情民意特别是网上舆情。如今，合肥市各部门都有网管员，每天搜集群众反映的问题提交相关人员处理解决。2. 风险评估大众化听民声、顺民意，在政策制定中广纳群言，充分体现群众意愿，是从源头维护社会稳定的固本之举2008 年 7 月起，合肥市启动出租汽车经营权转换工作改革。通过召开多次座谈会等形式，在广泛听取出租汽车行业从业人员和社会各界的意见建议后，市政府法制办在门户网站上公布合肥市出租汽车管理办法（征求意见稿） ，广泛征求社会各界意见并认真修改，正式出台的合肥市出租汽车管理办法得到了市民群众的
19、欢迎和绝大多数从业人员的认可。市交通局还同步开展稳定风险评估，把经营权转换过程中防范群体性事件工作预案列入配套文件，同时制定，同时实施。听民声、顺民意，在政策制定中广纳群言，充分体现群众意愿，是合肥市从源头维护社会稳定的固本之举。 “作决策、定政策、搞改革、上项目，我们始终坚持公开透明和群众参与的原则。正因为这样，合肥社会稳定的根基才牢靠。 ”合肥市委常委、政法委书记杨思松说。对涉及群众利益的政策措施，通过深入调研、专家论证、公开听证等方法进行全面客观的分析评估，保证发展速度、建设力度与社会承受度、群众满意度的有机统一。在基础设施建设中，合肥的每一个项目都依据社会各方面的意见，再由规划部门根据
20、城市发展总体规划审慎研究确定，并面向全国乃至全球招标设计方案。之后，又通过专家论证、公开听证、社会公示等方式，不断修正完善设计方案，使之更符合群众意愿。特别是在项目征地拆迁之前，利用媒体、网络、宣传栏等多种形式，公布拆迁时间、内容、政策等，并选派机关干部、法官律师等，为群众做好释疑解惑工作。合肥市滨湖新区建设首批工程启动时，仅用 5 天就完成了 1502 户、36.7 万平方米的房屋拆迁，而且很多都是群众主动自拆的。让群众明白，让群众说话，让群众去疏通群众。合肥市维护稳定办公室副主任卫立顺说， “出台重大社会决策或实施重大工程项目前，充分听取各方意见，往往能收到事半功倍的效果。 ”3. 风险化
21、解制度化完善党政领导定期接访、重点约访、带案下访制度，依法规范信访秩序，将风险消除在萌芽状态在城市建设和发展过程中，对群众不理解、有诉求的事情，合肥市委市政府坚持定期排查，主动调处，完善党政领导定期接访、重点约访、带案下访制度，依法规范信访秩序，推动事情的解决，把不稳定因素化解在基层，将风险消除在萌芽状态。合肥市一环以内最大棚户区劳动村的改造，涉及拆迁约 800 多户 4 万多平方米，因拆迁改造风险大一度成合肥的“老大难”问题。为此，合肥市成立了3 个政策解释组，将八易其稿的拆迁安置细则发到每一个拆迁户手中；邀请规划、建筑设计部门的专家与拆迁户座谈；在拆迁现场公示安置房的区位图、户型图，并安排专人讲解，让群众理解。去年 9 月 10 日至 18 日，短短 9 天时间，拆迁户全部拿到钥匙住进新房，未发生一起因分房而引起的纠纷。乔迁新居的段心海感慨地说：“看着这套 75 平方米的房子，心里欢喜。没有好政策和政府的细致工作，我们不可能这么顺利住上新房。 ”合肥市通过建立健全党委常委会、政府常务会定期分析稳定工作机制，加大对重大不稳定问题的化解力度。凡决定实施的重大决策、项目和事项，都要制定风险化解方案，定期排查、定期研判、定期化解。去年 10 月 16 日，获悉新华学院可能有学生聚集游行，市委相关部门紧急召开处置涉日保钓事件会议，
