1、我国保障性住房选址中的邻避现象探析【摘 要】保障性住房的选址是城市规划的重要内容，关系到被保障人群的生活质量和社会发展稳定性，选址中的邻避现象涉及政府、被保障对象、非被保障对象对城市空间资源利用程度，易引发矛盾和冲突，本文通过对实际案例分析，判断保障房选址合理性并提出解决方法。 【关键词】邻避现象；保障性住房；选址 引言： 保障性住房是民生问题，在国家政策导向下，南京市于 2010 年起规划建设保障房四大片区，对保障人群进行集群式帮扶。中低收入阶层的集群居住可能造成社会、治安问题，成为保障房建设中带来的负面的邻避效应。本文简述保障性住房建设体系，分析选址成因，通过访谈相关规划师探析规划决策中对
2、于邻避效应的认识和处理，给出结论和建议。 1、保障性住房选址中的邻避现象的内涵与本质： 邻避现象，英文为 Not In My Back Yard， 描述一种政府执行某些必要政策，地方上却反对的草根运动。邻避现象的本质，是公众利益与个人利益的冲突。传统的城市规划重视技术规范，决策缺乏整体性，忽视设施的潜在影响和大众心理，随着社会进步，邻避现象应该通过合理途径得到解决。1 保障性住房，主要解决中低收入群体居住问题，是都市弱势群体集群地带。社区的孤立与边缘，易形成“贫民窟” ，引发治安、教育、心理等个层面问题。周围社区不太愿意与保障房社区共同分享社会资源，担心保障房社区影响治安和风气，对保障房有排斥
3、情绪。 保障房邻避现象的本质是被帮扶群体利益在落实过程中与当地的非被帮扶群体利益发生冲突，遭到当地非被帮扶人群的抵制。为了最大程度保证所有人的权益，尊重个人利益，我们应当做好规划协调，保障各方利益。 2、保障性住房建设机制和选址考虑要素分析： 我国各地保障房建设前需根据国家住建部下达的计划，由相关部门编制保障房建设方案和实施计划后向上级主管部门申报，得到审批才能执行。其中，由地方规划管理部门颁发建设项目选址建议书，由国土资源管理部门进行项目建设用地审批。2 保障房建设要素包括土地、资金、选址。土地来自于地方政府；资金来源于国家财政划拨、各级政府部分土地出让金及其他融资模式筹措资金；选址由当地政
4、府决定，直接关系居民居住质量，选址不仅要考虑区位，而且要考虑交通、就业、教育等配套设施。3 保障房选址对于当地政府是一项权衡民生与经济的工作。政府的收入主要来自于土地出让金，保障房土地由当地政府提供，无法获得收入。因此，保障房大多选址在地段偏远、配套设施不完善地带，并且集中建设，集群帮扶。 再者，从保障房选址所处区位来看，南京四大保障房片区基本属于近郊型、郊区型，位置偏远。根据有关居民收入与居住区位的匹配性研究，收入中下阶层大多居住于近郊型、郊区型。保障房居住群体属于城镇中低收入阶层，在自主购房情境下，该阶层的经济能力决定该群体居住区位类型普遍为城郊型、郊区型。4 因此，保障房选址偏僻一定程度
5、上合情合理。在建设过程中，政府应加大完善所选地块周围交通、就业、教育、医疗等基础配套设施。 3、南京市保障性住房中的邻避现象探析： 2010 年初，南京市保障房模式进行大的调整，新规划丁家庄、花岗、岱山、江宁上访四大保障房片区，总面积 5.6 平方公里，总建筑面积约950 万平方公里，共计提供约 8.2 万套保障性住房。5 由于南京保障房四大片区的建设仍在进行中，保障房尚未入住使用，对于周围居民的感受难以调查。因此，我们对于保障房选址规划设计者进行了访谈，访谈内容分为三个层面：对于邻避设施的认知，处理委托方与公众关系，规划处理建议。 下面是访谈内容的设置： （1）邻避设施认知： 您是否了解邻避
6、设施的含义？ 您认为保障房的邻避效应体现在哪里？ 您在进行保障房选址中，考虑负外部性影响吗？ （2）处理政府与公众之间的关系： 如果保障房建设和使用过程中，受到附近居民强烈反对，怎么办？ 在规划过程中，遭遇当地居民强烈反对，您是否会主动听取居民意见，或是尊重委托方的意见？ （3）规划处理： 您认为应该怎样处理邻避效应的规划问题？ 本次访谈针对 7 位规划师，访谈整理结果如下。 根据调查显示，目前规划师对于邻避效应的了解比较陌生，规划师对于保障房的负外部性有所了解，这说明业界对于邻避效应的认识研究较少，但对于邻避设施的负外部性有所认识，并在规划过程中考虑到了这些设施的负外部性。 在如何界定保障房
7、的邻避效应的问题上，大部分规划师认为保障房的邻避效应主要是社会层面、心理层面的，因为保障房对周围生态环境无不利影响，其负面影响主要体现在社会治安、社区素质等层面，因此其邻避效应较难量化。 在如何看待附近居民对于邻避设施的态度上，大部分规划师认为当地居民的排斥态度是合理的，因为邻避设施确实会影响到当地居民的利益。规划师表明，目前居民反应意愿的渠道较少，一般是通过规划编制过程中的座谈会来表达意愿，没有充分实现邻避设施规划过程中的公众参与。 在关于如何处理周边居民反对邻避设施设置的问题上，大多数规划师认为尽管附近居民反对邻避设施的情绪是合理的，但是居民应当有理性，顾及社会整体利益时适当地牺牲个人利益
8、，当然政府可以对于周围居民进行一定程度的经济补偿，或者通过完善一系列配套设施来抵消邻避设施的负外部性。 4、结论与建议： 4.1 城市规划的前瞻性和整体性 城市规划的前瞻性和整体性可以解决许多城市发展中所出现的问题，目前的规划设计思路是一种经济技术性的单一思维，不利于解决邻避效应。规划者应具备前瞻的、整体的视角，考虑到设施与周围人群的协调共生。 4.2 公众参与选址规划 保障房选址属于城市规划的范畴，城市规划强调的是集体理性，在现实中，由于公众利益分化，集体理性会与个体理性产生冲突，在一定程度上，利益的冲突不可避免。因此，改善决策机制，增大民众对于决策的参与度，让大众有表达利益、抒发情绪的正规
9、渠道，是规划工作得民心、易进展的重要环节。6 4.3 建立邻避效应的社会评价体系 国内的城市规划工作对于邻避效应的认知有限，我们需要建立合理的评价体系并通过公众参与评价来量化具体设施的邻避效应，有效指导相关规划工作。邻避设施评价体系可划分为两大块，即社会整体层面评价和影响的个体层面的评价。 4.4 避免集群帮扶，混合居住，商品房、保障房搭配建设 大规模的保障房建设的确存在一些社会问题，中低收入者集群居住，容易形成“贫民窟” ，不利于营造优良的社区文化，同时存在社会治安隐患。为了避免保障房的规模化带来的弊端，规划设计者可以将商品房、保障房混合建设，削减保障房集群的负面效应，减小其规模性，营造优良的社区文化，加强不同阶层之间的融合交流。 参考文献： 1叶祖盼 城市邻避设施的规划研究硕士学位论文 同济大学 2009 2杜静 赵小玲 我国保障性住房选址的决策因素分析-以南京市为例工程管理学报 2012（2） 3刘晓君 廉租房模式纵览 北京：中国建筑工业出版社 2005 4徐蕾 上海城镇收入人群保障性住房选址问题研究 上海交通大学 5吴卓超 南京市住房保障体系有关问题的研究硕士学位论文 东南大学 2009 6魏立华 李志刚 中国城市低收入阶层的住房问题及其改善模式J 城市规划学刊 2006（2） 5358
