1、检察机关介入公益诉讼方式分析摘 要 目前司法实践中，检察机关介入公益的方式有多种，包括直接起诉、支持诉讼、督促起诉以及民事抗诉手段。我们如果想要建立科学的检察机关介入公益诉讼的制度，就必须全面的分析各种可行的方式，发挥各种方式的优势，克服各种方式的不足。这样才能形成一套较为科学的检察机关介入公益诉讼体系。 关键词 检察机关 公益诉讼 介入方式 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-116-02 本次民事诉讼法修正案第 9 条：“对环境污染、侵害众多消费者权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的有关机关和有关组织可以向法院进行起诉。 ”从这条我们
2、可以看出，检察机关介入公益诉讼已经基本上得到共识。但是检察机关只能以起诉的方式介入，或者说还有其他的方式，还存在争议。就目前讲，检察机关介入公益诉讼还处在不断探讨的过程中，没有形成一个完善的体系，对于检察机关介入公益诉讼的各种方式没有形成系统的认识，本文对检察机关目前可能介入公益诉讼的方式进行逐一分析，为以后检察机关介入公益诉讼的制度设计奠定基础。这就是本文分析的必要性。 据笔者了解，近几年检察机关介入公益诉讼的方式主要有如下几种：直接提起诉讼、支持起诉、督促起诉、民事抗诉、检察官以个人身份作为代理人参加诉讼等。 一、检察机关直接起诉 1997 年河南省方城县检察院提起公益诉讼作为我国第一起检
3、察机关提起公益诉讼的案件，在这个案件中，检察机关采取的是直接起诉方式。在近年来检察机关介入公益诉讼最主要的方式就是提起诉讼。关于检察机关直接提起公益诉讼这种方式虽然在司法实践中得到大量适用，但是这种方式是最受质疑的。主要障碍除是立法依据问题，检察机关提起公益诉讼被法院受理往往是因为地方机关之间协商的结果，大部分起诉是没有被受理的。在理论上一直质疑检察机关提起公益诉讼的诉权问题，以及检察机关是法律监督机关不宜以原告身份提起诉讼等。笔者认为检察机关直接提起公益诉讼的具有必要性、可行性。在这里我们强调的是，检察机关直接提起公益诉讼必须建立前提。检察机关提起公益诉讼的前提就是公益性和必要性。 1.公益
4、性，检察机关提起公益诉讼就是建立在维护公益的目的上，这是个应然问题。只是目前的司法现状还没有将这点做到实然。如果不建立在这个前提下，检察机关提起公益诉讼是没有基础的。 2.必要性。这里的必要性是指其他手段无法解决公益问题之后，检察机关才能提起公益诉讼。必须是公益诉讼受到侵害，无人起诉或者怠于行使诉权时才能提起。也就是限定检察机关提起公益诉讼的范围。直接提起诉讼需要的司法资源和时间更多，对检察机关的要求更高，比如立案、调查取证、起诉、出庭等。如果对检察机关提起公益诉讼不加限制的话，不仅仅会浪费司法资源，而且长时间诉讼不一定能够达到诉讼目的。公益诉讼是可以依靠其他方式解决的，而不仅仅只依靠检察机关
5、提起诉讼。这和刑事诉讼不同，刑事诉讼只能依靠检察机关提起公诉。再加上目前检察资源的有限性，以及检察机关多样的检察监督手段，我们需要限制检察机关提起公益诉讼的范围。检察机关提起公益诉讼必须建立在必要性的前提下。笔者称其为“检察起诉保留” 。作为法律监督机关，不能过多的干预民事诉讼，必须要用尽其他可用的监督手段之后才能提起公益诉讼。 二、支持起诉 根据现行民事诉讼法第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。 ”检察机关在目前的法律规定下可以支持民事诉讼。比如“民工讨薪” ，检察机关通过检察建议的方式支持民工起诉，或者
6、作为“从原告” ，与民工一方共同出庭，出具支持起诉意见书 ，宣读起诉书。在法律没有明确规定检察机关能够作为公益诉讼原告时，检察机关在这种情况下，支持起诉是一种有效的方式。因为检察机关司法工作的专业性，法律工作的权威性，以及可以与相关部门进行协调的优势，这一方式在维护公益中发挥了有效的作用。 检察机关支持起诉的前提是这些公益诉讼的案件有直接的利害关系人提起了，或者说有其他行政机关提起了诉讼。通常在两种情况下检察机关支持起诉：一是保护国有资产；二是保护弱势群体的合法权益。?但是这种方式在具体操作中，缺乏可操作性的规范。目前关于检察机关支持起诉的法律规范除了民事诉讼法和 2001 年最高人民检察院提
7、出的关于加强民事行政检察工作若干问题的意见之外再没有相关立法依据。因为这样，实践中对于支持起诉工作开展比较随意。具体表现在：（1）启动上，是建立在有直接利害关系主体提起公益诉讼的前提下，由于公益诉讼利益主体的广泛和不确定性，在启动上就很困难，就算是有主体提起公益诉讼，检察机关是否支持也是根据检察工作者积极性或者说因为政策需要，不能保证支持起诉启动工作的顺利有序的开展。 （2）在诉讼过程中，检察机关支持起诉主要是依靠检察建议和出庭支持的方式。检察机关出庭，因为没有具体法律规范设置具体制度，检察机关一般都只是出庭宣读起诉书。起诉主体掌握诉讼主动权，检察机关的被动地位导致其很难发挥作用。根据国家干预
8、原则，公益诉讼中，起诉方放弃诉讼或者达成和解、接受调解，损害国家、社会、公益的，检察机关是可以提起诉讼或者阻止的。但是我国目前没有相关的法律规定，要想发挥支持起诉的作用就必须建立一套完善的制度。 三、督促起诉 根据笔者调研了解，上海地区检察机关以督促起诉的方式介入公益诉讼的案件已经结案的有一件，同时目前上海市检察机关是比较推崇使用这种方式。就如前文所强调的，检察机关作为我国法律监督机关，提起公益诉讼必须要求具有公益性和必要性前提，对于不需要直接提起公益诉讼的案件，基于其维护公益的目的，以非诉的方式介入公益诉讼是必须引起重视的。检察机关督促起诉的前提与支持起诉不一样，督促起诉是在公益诉讼案件中，
9、有直接利害关系主体能够提起诉讼而不提起，检察机关以自己的方式督促其起诉，以达到维护公益的目的。 检察机关督促起诉的方式主要是检察建议。检察建议是检察机关多样法律监督手段中的一种。检察机关在检察过程中运用检察建议的手段由来已久，目前的检察建议功能定位于预防犯罪、改进社会管理、堵漏建制、规范执法、维护法律统一正确实施、强化社会组织和公民的守法意识，是检察机关履行监督职能，参与社会综合治理的重要手段。?根据 2001年 2 月，最高人民检察院关于刑事抗诉工作的若干意见规定：“人民法院审判活动违反法定程序，但是未达到严重程度，不足以影响工作裁判，或者判决书、裁判书存在某些技术性差错，不影响案件实质性结
10、论的，一般不宜提出抗诉。必要时可以以检察建议等形式，要求人民法院纠正审判活动中的违法情形，或者建议人民法院更正法律文书中的差错。 ”同年 10 月检察机关民事行政案件办案规则中也规定了关于适用检察建议的情形。 通过与检察机关工作人员的交流，他们对检察机关通过检察建议的方式督促起诉十分推崇。在督促起诉中，一般检察机关会以口头建议的方式督促，口头建议无法达到督促起诉的效果，随后出具检察建议书 ，被建议方依旧没有起诉的，如果被建议方存在违法情况，则检察机关会出具纠正违法通知书 ，这是一个带有强制性的法律监督手段，最后被监督者依旧怠于起诉的，如触犯刑法，则追究刑事责任。以组合方式来达到督促起诉的目的。
11、 从以上分析，可以看到，以检察建议的方式进行督促起诉具有现实效果。但是我们需要解决一个检察机关一直在解决的问题，那就是对检察机关检察建议制度的完善。检察建议作为检察机关的监督手段，其性质和具体操作程序方面一直存在争议。主要表现在：（1）立法依据不足，检察建议的适用仅仅是依据上文所引的两个法律文件，除此之外没有其他具体的适用规范；（2）适用范围模糊；关于检察机关在那些方面能够进行检察建议没有形成明确的范围，导致目前检察建议几乎出现在检察工作各个领域，随意性很强；（3）检察建议的强制效果不明显，检察建议一直被认为是柔性的法律监督手段。检察建议不被采纳，而被建议方没有违法行为的，检察机关一般只能通过
12、协商的方式解决问题，这样做主观性过强。等等。检察建议本身就存在不足，如果要以检察建议的方式督促起诉，可发挥的效果必然会受到限制。关于解决检察建议存在的问题，已经出现很多方案，如检察建议法制化?，检察建议规范化，检察建议制度化?、检察建议强制化?等等。 四、民事抗诉 检察机关的民事抗诉是指检察机关在发现法院已经生效的判决、裁定违反法律规定时，以抗诉的方式要求法院进行再审的法定方式。是一种事后监督方式。检察机关依据这一职权，对于涉及国家利益和社会利益的案件积极行使抗诉权取得了一定的效果。但是由于是事后的监督手段，无法达到维护利益及时性的要求。由于民事诉讼处理的是平等主体之间矛盾，且一般都是私益纠纷
13、，公权力不宜过多的干预。但是公益诉讼保护的是公益，个人不能随便处置，公权力的干预应该相应加强，从这方面讲，事后监督的手段是不够的。仅仅依靠这种方式如果能够达到维护公益的目的，那现在我们讨论的“检察机关介入公益诉讼的制度设计”问题是没有意义的。 五、总结 就笔者掌握的资料来看，检察机关介入公益诉讼的方式还有通过促进调解的方式介入，依职权提起刑事附带民事诉讼，甚至出现了检察官以个人身份作为代理人参加公益诉讼。以上就是检察机关介入公益诉讼方式的分析。每一种方式都有其优势和缺点，这就是我们探讨如何建立检察机关介入公益诉讼的必要性。通过理论与实践结合，检察机关介入公益诉讼方式制度化，结合各种方式的优势，
14、克服各种方式的缺点，最大化的发挥各自方式的价值。正如程瑞华教授所说：“法律制度作为社会生活的调节器，其是非成败应当在社会生活中得到检验，而不能仅仅依靠所谓的逻辑演绎而维持其生命力” 。?只有通过实践的检验，我们才能真正了解法律制度的价值。 注释： ?李爱荣.检察机关如何参与民事诉讼.方圆法制.2008（2）.20. ?姜伟，杨隽.检察建议法制化的历史、现实和比较.政治与法律.2010（10）.98.04. ?上海市人民检察院政策研究室.检察建议实施过程中存在的问题与对策.人民检察.2008（18）.51. ?王斌.检察建议研究.中国刑事法杂志.2009（11）.96. ?程瑞华.问题与主义之间刑诉基本问题研究.北京：中国人民出版社.2003.435.
