1、低碳城市建设的法制应对摘 要 低碳试点城市、示范城市建设成绩备受瞩目，但是，低碳城市的立法尚处于起步阶段，法制的缺位不利于低碳发展目标的实现。必须加快地方立法的步伐，以应对低碳城市建设中的法律问题，以制度创新促进低碳城市发展。 关键词 低碳经济 低碳城市 法制应对 基金项目：南昌市社会规划项目支持南昌创建国家低碳示范城市的法规政策研究成果，项目编号：FX201210；江西科技师范大学科研项目江西发展低碳经济的法制环境研究 ，项目编号 KY2011SY24。 作者简介：黄娟，江西科技师范大学法学院，讲师，研究生，研究方向：经济法；熊彬，江西科技师范大学法学院，副教授，研究生，研究方向：经济法、环
2、境法。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-211-02 一、低碳经济与低碳城市 自 2003 年英国能源白皮书率先提出“低碳经济”以来，全球广泛关注低碳经济理念，各国都奋力向低碳型社会转型。所谓低碳，是要降低单位能源消耗的碳排放量。低碳经济，则是降低经济发展对生态系统中碳循环的影响，依靠技术创新和政策措施，通过碳捕捉、碳封存、碳蓄积降低能源消费的碳强度，尽可能最大限度地减少温室气体排放，达到经济发展与资源节约、环境保护的多赢，实现经济和社会的清洁、可持续发展。低碳经济的提出源自于传统石化能源的使用带来的环境问题和气候变化，低碳经济的推行是对
3、传统经济增长模式的变革，如哥本哈根协议第 2 条明确指出的：低碳排放的发展模式是可持续发展战略必不可少的组成部分。 随后，低碳理念从经济领域扩展到社会生活领域，城市是社会的生产、生活中心，是能源消耗和温室气体排放的主力。世界自然基金会将低碳城市定义为：城市在经济高速发展的前提下，保持能源消耗和二氧化碳排放处于较低水平。通过在城市里发展低碳经济，实现技术创新，改变生活方式，达到产业结构优化、节能减排的目标，实现城市的绿色、低碳、可持续发展。国家发改委 2010 年 7 月 19 日发布关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知 ，确定广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、
4、南昌、贵阳、保定八市为我国第一批国家低碳试点。 二、低碳城市建设的现状 （一）国外 英国政府积极制定各种政策和措施来促进低碳经济发展。伦敦市推行“绿色家居计划” ，要求优先采用可再生能源；打造零碳生态社区-贝丁顿零能耗发展社区（Beddington Zero Energy Development，Bedz ED） ；严格执行绿色政府采购等。 澳大利亚各州如维多利亚州、昆士兰州等结合州情提出单行立法和陆地碳封存立法法案推动低碳技术；创制类似油气开发权利的“碳捕获与封存”权利，确认以碳为基础的碳财产权与碳获取权等，以此推动相关领域的市场化运行，促进地区低碳经济发展。 美国纽约市设立“能源规划部”管
5、理能源工作；增加政府投入推广节能措施；给予替代能源产业以税收优惠；扩建城市交通系统，改进巴士服务。加利福利亚州通过加利福利亚全球变暖解决方案法 ，将“市场机制”引入减排计划，允许企业买卖碳排放指标，以期达到减排目标。日本社会经济发展因为能源限制一直以来都非常重视资源节约和环境保护，竭力促成京都议定书的签订，2008 年先后出台低碳社会与日本战略宣言 ， 建设低碳社会行动计划 ，大力发展低碳技术，使用替代性能源，减少温室气体排放量。首府东京推行限额贸易系统；提供家庭节能；出台市标标准提高建筑物节能效率；推广省油汽车使用。 （二）国内 杭州市提出“低碳新政”：提倡节能减排的低碳生活方式；在网络使用
6、“碳足迹” ，设置碳排放计算器，加大宣传和普及力度；支持节能环保产业发展；交通方面鼓励少开车，多使用公共交通方式。 南昌市成功举办了世界低碳大会，先后出台关于推进“低碳经济、绿色发展”建设的若干意见 、 南昌市发展低碳经济，建设低碳城市行动计划 、 南昌低碳城市发展规划等指导性文件，加快“全国低碳城市试点”向“全国低碳城市示范”转变的步伐；政府提出构建低碳生态产业体系；启动“低碳保障行动” ，建立指导、研发、监察机构，并通过每年 8000 万专项资金投入、税收减免等措施鼓励企业低碳发展。 “低碳”是对人类社会可持续发展中的经济增长方式提出的又一个新的要求。构建健全、完善的低碳法律制度体系来支撑
7、和引导低碳经济的规范和制度化发展应当是城市低碳化道路和低碳经济发展的先导和保障。低碳发展目标实现中，市场不同主体间的利益博弈、经济效益与生态保护的矛盾必须依靠理性的法制设计来解决。我国正处于经济转型的重要时期，经济发展主要是以能源原材料为主体的产业，利用率低、耗能过大。地区政府要想通过发展低碳经济、建设低碳城市来实现对生产、生活方式的转变，必须要重视低碳城市的法制化，建立法律约束性长期机制，为“低碳城市”发展战略顺利实施提供法制保障。 目前，我国还没有专门的低碳城市立法，国内低碳城市建设相关的环境法律制度主要有：环境保护法 、 节约能源法 、 大气污染防治法 、 可再生能源法 、 清洁生产促进
8、法 、 循环经济促进法 、 固体废物污染环境防治法等。从现有地方立法情形来看，发展低碳城市的地方立法很少，很多地方只有数量极为有限的地方性法规或规章。以南昌市为例， 南昌市城市水土保持条例 、 南昌市城市绿化管理规定 、南昌市供水和节约用水管理条例 、 南昌市湖泊保护条例 、 南昌市科学技术投入条例等，这些地方性立法对于低碳城市的建设起到了积极的推动作用，但是低碳城市的立法还没有专门化，作为低碳试点和示范城市，应当重视低碳城市地方立法工作，针对本地区的实际情况， “因地制宜” 、 “因技术制宜”地制定适合本地区低碳发展的地方性法规和地方政府规章。 三、低碳城市法律制度的完善建议以南昌为例 （一
9、）低碳城市立法的原则 1.公平公正原则。低碳城市发展要实现经济增长与生态保护的双重目标。立法中应当兼顾公平和效率，平衡各方利益，体现生态正义。 2.公众参与原则。低碳城市建设应当整合各阶层的力量。政府主要起到规划、引导和领导的作用，而建设最终需要通过有低碳理念的企业和民众来实现。政府可以通过税收优惠、融资、奖励政策等鼓励企业发展低碳产业；同时加强低碳宣传，提升居民的低碳意识，宣传低碳理念，引导低碳消费。 3.创新和发展原则。低碳城市本身也是对于传统碳经济发展模式的一个创新，尤其是各省各市的产业发展、能源开发、经济水平和环境影响等实际情况不同，在低碳城市立法中的侧重点也有所不同。我国虽然已经制定
10、了循环经济促进法 、 节约能源法等法律，就低碳城市本身制定符合各省市省情的具体法律法规和政策尚为少数，因此制度创新的空间很大。另外，在制度创新中还要坚持发展原则。中国的低碳城市建设不同于发达国家的后工业化的低碳发展，我们的城市仍处在工业化过程中。在发展低碳城市建设时不能以牺牲经济发展为代价，而是要两手抓，低碳和经济并重。 4.激励原则。低碳城市建设是对现有生产、生活、行为方式的变革，是对既有权利的一种限制，必须有激励机制才能激发企业和民众的积极参与。政府要通过政府采购低碳产品、税收减免、财政补贴、信贷支持、技术扶持和物质奖励等制度来带动技术创新和低碳热情。 （二）低碳城市立法的重点制度 首先应
11、当遵循“统筹规划、因地制宜、政府推动、市场引导、企业执行、公众参与”的立法指导思想，从限制高碳生产和减少污染排放、建立信息披露制度、开展碳交易等方面为政策制定和实施提供法律依据。1.能源低碳化利用制度。短期内我国传统产业对石化能源的依赖难以改变，探索传统能源的清洁、低碳利用模式更加符合现实能源战略选择。我们应当建立传统能源低碳化利用法律机制，对建筑物实行能源认证，推广节能产品，执行地方节能效率目标，投入改进交通能耗、大力推动清洁能源开发。南昌在开展节能和低碳项目建设上，已经取得非常瞩目的成绩，全市大力推进新能源和低碳产品的应用，交通道路路灯适用 LED 光源；应用节能和新能源汽车；打造红谷滩及
12、扬子洲生态居住和服务业中心区、高新生态高科技园区、湾里生态园林区、军山湖低碳农业生态旅游区；修建地铁、改建棚户区等。利用法律制度将能源低碳化利用固化，制定低碳城市建设的纲领性法规，对于南昌的绿色发展有着长效的战略价值。 2.标准制度。低碳城市立法需要对两方面的标准作出规定：（1）碳核算方法标准。目前，国际上已经有了通行的碳国际标准，即 ISO14064-1、ISO14064-2、ISO14064-3、ISO14065、ISO14066、ISO14067。同时，还有国际领先的权威标准英国标准协会 BSI 制定的 PAS2050、PAS2060，碳核算标准的确立让低碳城市建设考核具有可操作性，引导
13、企业在技术和产品上与国际标准接轨也有益于南昌-低碳城市经济的发展和对外形象的推广。 （2）低碳城市建筑标准，低碳城市交通标准，低碳城市公共机构标准。 3.信息披露制度。建议建立重点碳排放企业信息平台，通过政府和企业的动态、有效的信息披露加强低碳城市建设中节能减排的社会监督，切实保障民众知情权和参与低碳城市建设的实现。 4.碳交易制度。国际经验表明低碳城市建设中引进市场机制建立碳交易制度达到节能减排和控制温室气体排放的效果显著，但该制度的良性运行有赖于法制的设计，从法律上明确碳排放权的属性、细化关键性制度如碳排放权配额分配标准、分配对象、监管机构以及法律责任。目前，北京、上海和天津已经成立了碳交
14、易中心，主要从事以清洁能源发展机制为代表的基于项目的交易。南昌在低碳城市发展中，政府可以研究碳交易机制，设立交易制度和平台，以平衡企业的经济发展需求，同时达到控制温室气体排放的目标，保护本市的生态环境。 5.法律责任。低碳城市立法应当明确违反低碳城市建设的法律责任。从政府层面来说，立法应明确地方政府的低碳发展责任和任务，监督政府的行为，细化政绩考核指标，实施低碳城市建设领导责任制。在企业层面，鼓励企业签订节能协议，明确企业的节能减排目标，在企业社会责任上明确碳汇资源的保护责任，在国家标准上结合实际情况制定地方标准，加大对违法行为的处罚。 参考文献： 1张梓太.气候变化背景下我国低碳城市立法初论.鄱阳湖学刊.2010（4）. 2林姚宇等.低碳城市的国际实践研究.国际城市规划.2010（25）. 3刘斯斯.南昌-创建低碳生态城市.中国投资.2011（4）. 4刘晓东.关于南昌建设低碳城市的设想.科技广场.2010（8）. 5李维维.南昌：突出质量发展，建“可视化”低碳城市.低碳世界.2011（5）.
