1、私有化和国家干预间的德国经济宪法焦洪昌教授介绍了来自德国汉堡的来汉瑞教授。来汉瑞教授先讲三句话。第一句，刚刚上任的两位中国领导人都具有法学背景，可见法治中国未来前景乐观。第二句，通过教育改变自己的命运是个普遍的现象，这是作为中国人的妻子告诉他的。德国可以向中国学习对教育的重视。德国通过教育改变命运是例外。较少听说父母务农，子女进城成为知识分子。德国社会保障制度好，很多家庭依赖社会保障，不图改变。社会保障一方面好，一方面养成依赖。柏林人百分之十九领取社会保障，五分之一的住房医疗由国家承担。中国建设社会保障制度应借鉴德国教训，设立激励机制。第三句，中德共同面对的问题，保障财产分配的公平。德国最穷的
2、百分之五十的人只占有百分之一的财产，百分之十财力雄厚的德国家庭占有德国私人财产总和的百分之五十三。路德维希爱哈德曾任德国联邦经济部部长和总理。作为德国二战后的经济奇迹之父，提出社会发展口号“共同富裕” ，国家对弱势群体提供帮助。提出社会市场经济，拒绝纯粹的市场经济和计划经济。强调工会作用和企业责任，达到资本和劳动两个核心之间的平衡。中国宪法第六条规定了经济制度。避免资本剥削劳动者，同时也是德国社会市场经济的诉求。中国社会主义市场经济与德国社会市场经济同时涉及社会与市场资本之间的平衡。中德之间同时存在现象，个人注重个人利益忽视公共利益。应税收立法加以干预，讨论可否规定经理薪酬的上限。以上三点作为
3、背景，而后探讨具体宪法问题。在讨论私有化时，和宏观制度联系在一起。德国基本法没有对经济秩序作出明确规定，为立法者留下了较大的空间来实现经济政治目标。经济宪法具有极大开放性，其中包括国家和私人参与者的责任划分。上世纪五十年代德国宪法法院著名判决，社会市场经济不违宪，也不依宪。任务涉及公共利益不一定由国家完成。一个明显例子是，儿童教育事关公共利益，只有国家作出明确规定才会成为国家的任务。食品行业出了问题，国家会加强干预，使之成为国家的任务。食品味道是否更好就是另一回事了。原则上，国家立法可以将任何任务作为国家任务。德国存在三种私有化。第一种是组织形式的私有化，由公法组织成为私法组织。比如德国铁路从
4、国有机构成为上市公司，国家是唯一的股东。德国宪法对此明确规定，德国铁路由私法组织，其所有者为国家。对于德国铁路，国家禁止对其进行进一步私有化。第二种是任务的私有化，也称为实体上的私有化。由国家完成任务到市场完成。财产私有化是为典型。国家持有股份通过股市卖掉，财产所有人发生变化。一直到上世纪九十年代，汉莎航空公司，国家逐渐减持股份，使之有私有效力。第三种是功能的私有化，把一些国家的任务由私人完成。公私合营模式是其典型。采取哪种决策私有化，基于三点认识。一是现代生活的复杂化，国家不可能独自完成这么多任务。二是国家债务越来越多，难以从财务上承担任务。三是国家主动退出一些领域，由私人完成。目的是国家进
5、行瘦身，削减职能。在邮政和电信领域国家有必要采取一些措施。国家把一项任务私有化后仍可进行宏观调控。私有化和规制是一个硬币的两面。通过规制国家保障有关任务很好完成。同时也是市场上的需求，对于垄断需要规制进行调控。另外应避免私有化后挑肥拣瘦。农村公共基础设置不挣钱，城市挣钱。同时应注意大量官僚主义的出现。进行私有化需要对有关领域具有相当的了解。对于私有化不成功的国家，比如俄罗斯，私有化就是混乱。基本法对于私有化规定了一些不可逾越的界限。国家可以通过立法作出一些规定，对公民使用强制手段，不能私有化。 德国基本法33 条第 4 款规定职能保留，涉及国家权力的行使应由公务员完成。恰在一年前，德国联邦法院
6、处理一起案件，关于监狱能否私有化。监狱是一个典型的采取暴力强制手段涉及国家权力行使的机构。在此案件中黑森州成立一家公司负责监狱的运作。联邦宪法法院 2012 年 1 月 18 日裁定违宪。第一点，监狱不是为了省钱而交由有限责任公司运转，此公司由国家监督，保障经营。第二点，公民是否能够对私有化发表意见。2006 年，德国下萨克森州打算所有医院卖给私有者。很多人向联邦法院提出诉愿，事关健康，不可做生意。法院未受理，提出诉愿者个人权利未受影响。并重申，在经济政策领域，具有充分的自由裁量。公民如果不满，可在选举时考虑这个问题。但是，在 2007 年财经市场危机期间银行部分国有化。在州县和联邦州层面对能
7、源公司的重新国有化，比如巴登符腾州和汉堡州。国家应与咨询行业和政治说客保持必要距离。讨论环节。教师提问关于国家机构私人承担的状况和效果，以及政府监督手段和措施的问题。来汉瑞教授以例作答。对于违章停车，政府可以自己设立机构，也可委托民间。国家对于交通安全承担责任，而拖车问题可以交由私人解决。通过公开招标，私人投标。在招标时国家对招标者提出明确要求，保障公共任务。通过私有化不应降低公共服务质量。而出于经济方面的考虑，私人承担更有效率。国家必须持续监督私人机构是否符合质量标准，如果完成任务不好可以辞退。一位外籍教授提问，如果判定私有化不违宪是因为进行私有化不是为了省钱，那么为了省钱难道就是一件坏事？
8、来汉瑞教授认为这样的观点是正确的。因为国家节省资金是一件正确的事情。从公法上的组织成为私法上的公司，一定程度上也是为了省钱，因为公务员工资高于社会聘请的人员。但是，监狱是一个国家集中行使暴力的机构。在行政法上，属于侵害行政领域，比如军队，不能为了省钱而进行私有化。必须有其他充分理由。教师提到，公民质疑医院的私有化，未经具体审查即被法院驳回，说这是政治问题。那么法院裁判的界限在哪里。来汉瑞教授答道，宪法在侵害行政领域私有化限制很多，而通过组织形式上的私有化能够保证国家控制的话没有问题。只要离开侵害行政领域，在给付行政领域，比如公共基础设施，没有那么多限制，完全政治判断问题。而政府有时为了省钱而私
9、有化，往往没有达到目的。对于确认是否含有这样一项观点，私有化与国有化无绝对界限，根据经济发展状况。答道，确实在经验上可以观察到这样一个现象。如果发生危机，经济形势不稳定，人们要求国家采取措施。更加相信国家，而不是私人。当然，即使发生危机，私有化仍在进行，特别是在地方层面。国家承担了私有化过程的保障任务，保证服务质量不会下降。以银行为例，公共利益是维持正常运行。如果对体系有重大影响的银行即将破产，其保障任务便是国家进行国有化。国家注资以后度过危机，银行愿意退回国有资产，国家也愿意接受。国家的干预是克服危机的临时危机。以中国能源供应为例，发生危机可否收回私有企业。答道，同意此观点，能源供应有两点重
10、要。一是面向所有人提供，二是价格必须适当。在德国，对于最终消费者而言，能源价格上涨特别快，导致不少穷人申请社会保障。能源价格的上涨只有部分原因是市场的空缺，更多原因是对利益的追逐。所以自己完成这项任务。面对经济私有化，司法系统是否对其毫无作为。答道，不能完全同意这个论断。国有化有两种方式，一是企业报价，国家同意便成功购回。德国很多州便通过这种方式国有化。二是买卖谈不拢时便国家征收，宪法对此设立，必须符合公共利益和一定的补偿。这两者都可以通过法院来审查。国有企业的贱卖贵买是否有人承担责任。答道，在媒体上引发激烈讨论，导致州长在大选中丢掉了职位。除了政治上的后果，还有法律上，德国检察机关正在审查其是否违反宪法上的忠诚义务。重新买回企业或许涉及腐败，需要严格注意。最后焦洪昌教授总结，这场学术沙龙让我们看到了德国人的严谨。同时祝愿来汉瑞教授夫妇身体健康。
