1、平安法制建设环境下住房制度改革再审思摘 要 近年来住房制度改革取得了巨大的成绩。从宏观上说，首先，住房建设和管理不再是国家财政沉重不堪的负担。其次，城镇居民住房状况已得到了极大的改善，房地产业已成为国民经济一个重要的产业。再次，与市场经济相适应的新的住房制度渐趋完善。从微观上说，住房制度的改革惠及每个家庭、每个公民。人们的住房观念发生了根本的变化。本文在此就平安法制建设环境下住房制度改革作了简要的论述。 关键词 住房制度 平安法制 住房建设 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）09-163-02 一、关于住房制度改革和利弊 1980 年邓小平关于住
2、房改革问题的讲话拉开了住房改革的序幕。据有关资料，住房制度改革大约经历了国家、企业、个人三者共同负担、提高租金、出售公房、住房公积金和安居工程、停止福利分房五个阶段，现在分房货币化、住房市场化已是社会公认的住房制度。住房制度改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，其主要内容包括七个方面：改革住房建设投资体制；改革住房建设、分配、维修、管理体制；住房分配体制；建立双轨制的住房供应体系；建立住房公积金制度；建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场，发展社会化的房屋维修、管理市场等。 与饱受质疑的医疗制度等改革相比，住房制度改革虽然可能是最后一项利弊参半的改革但在实施过程中，
3、仍受到一定程度的扭曲。当地方政府或政府部门本身成为利益主体的时候，这些做法就开始成为扭曲改革的机制。最近几年间，随着利益群体的进一步固化，其对政策制定环节的影响明显增强。在一些重要房地产政策的制定中，我们往往可以看到这些利益群体的影响和作用，而对于老百姓的利益考量则往往是放在末位的。从微观上说，尤其近几年，房价居高不下的走势使社会上出现了许多“房奴”他们在享受居住自己房产的同时，更多的是被住房消费支出挤占日常消费空间，生活质量受到了直接的影响。 二、对住房制度改革再审思 住房制度改革是经济体制改革的重要内容之一。我国城市居民的人均住房从上个世纪初的不足 5 平方米增加到目前的超过 20 平方米
4、，已经达到了中等发达国家的住房消费水平。但不可否认，我国的住房制度改革还存在突出的问题，在部分地区由于房价上涨过快对购房者以及潜在购房者造成了巨大的压力，种种负面情绪积聚后容易导致对经济改革政策的全面质疑，在爆发将有可能造成社会层面的动荡，不利于平安社会建设，因此，对住房制度改革的检讨不仅具有必要性，也具有紧迫性。经过思考和参阅有关材料，现就五个方面分析如下： （一）社会对房地产推动经济的过分依赖 新的住房制度甫实施就在某种程度就被赋予了了拉动经济增长的功能。1998 年在亚洲金融危机之后，全国上下处在一片拉动内需的呼声之中，房地产在当时也被当成一株救命稻草。 “房地产是国民经济的支柱产业”的
5、说法逐渐被地方政府默许并演变成畸形的土地财政增长模式。他们设法抬高房价、地价，最大限度地利用房地产行业来刺激当地经济增长。因为房地产价格上涨不仅可以提高当地 GDP 数据，而且可以使政府得到更多的土地出让金，投入城市建设和公共服务。部分地方政府大搞形象工程、炒卖地皮、对经济适用房、廉租房建设重视不足，房地产商的逐利本性，让开发的重点集中在高档住宅和商用写字楼上，导致房价居高不下。 “土地财政”给经济和社会带来的影响是不言而喻的尽管表面上会出现暂时繁荣，但中长期困境和问题必定随之而来。 （二）住房改革实施过程中的不公 房改使单位自建住房骤然刹车，相继出台了住房货币化分配的具体方案，改分房子为发补
6、贴，而是以大大低于市场的房改价格出售公有住房，基本没有考虑不同地段不同价格的因素。房子位置由于公共资源配置不均，市场价值差距甚大。即使在同一单位，不同级别职工分到的房子面积大小也有区别。因为这种按房改价出售的存量住房基本上都是以事实占有为基础，实际上固化了不合理的既得利益差距，是国家对社会一部分群体的“送礼”行为，造成极大的社会不公平。另外，原有实物住房分配“只售不租”的政策需要反思。该政策是对既得利益的承认和巩固，目前除了极少数的存量公房，全国大多数地区的公房已经出售完毕，而近十几年新参加工作的年轻人无法享受，他们之中大多数人为了购买住房只能背负起一身债务。 （三）政府对住房保障职责的推卸
7、从国际社会的角度来考量，发达国家的住房政策是根据经济基础来逐步推行住房市场化和私有化、提高私有住房的比重。然而，我国在目前经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段，却把住房改革的重点放在了产权私有化上。相对于私有化特征显著的西方国家而言，中国却拥有最高的住房私有率。把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋”变成了“居者有其产” ，认识上可说是存在较严重偏差。 （四）货币分房政策执行的不到位 住房补贴制度与住房公积金制度是目的是为了提高民众的住房消费能力，可以说是顺应了适应了市场经济条件下住房制度改革的需要，是货币分房的体现。两项制度的实质是将职工工资收入中本应包含的住
8、房消费部分，通过不同的政策渠道返还给个人。但住房补贴的标准长期不变，住房公积金的过大差距在一定程度上削弱了两项政策的支撑力度。受制于各地财力的限制，各地出台的住房补贴标准所依据的房价都大大低于当时的市场房价，而且从补贴的设计标准来看，现行补贴标准远落后于市场形势的变化。以广州为例，广州自从 1998 年制定公职人员住房补贴标准后，一直没有调整过，当时的标准是按照 1997 年经济适用住房3500 元/平方米确定的，科员 280 元/月，处级 467 元/月。低补贴与高房价形成强烈反差，提高房补的呼声一直没有停止过。而且，还出现了个别地方政府拖欠住房补贴的情况。在这种情况下，新的制度不能完全建立
9、起来，旧路又一下子被堵死，造成政策断档，大量弱势群体的住房成为一个悬而未决的问题。另外，住房公积金制度所发挥的住房金融支持效能甚微，没有真正发挥其住房政策性金融的支持作用。住房公积金贷款以个人账户缴存余额的一定倍数来确定其贷款额度，这就必然导致收入高、缴存高的成员所获得的公积金贷款也就多，而低收入者所得到的贷款资助低，从而使得公积金政策无法真正起到政策性金融的“雪中送炭”的扶助作用。 三、对住房制度未来发展的建议 如前所述，住房制度改革进入深水区，改革是不容否定的，但如何减轻改革的扭曲程度，促进改革受惠对象的公平性是一个值得思考的问题。我建议不妨从以下几个方面来考虑： （一）加大房价调控力度
10、2008 年牵一发动全身的美国次贷危机，给全球经济的持续发展蒙上阴影。即使政府开出多少市场将迅速复苏的强心剂，新一轮经济萧条已经在各个领域显现的愈加明显。在房地产方面，市场机制接近失灵，如果任由市场持续僵局，经济社会代价极大。为此，政府相继出台了不少此机措施，房地产市场迅速走出低谷，重新升温。这是在四万亿拉动内需决策的大背景下做出，房地产市场回暖让我国经济持续保持增势。房价迅速上涨，政策从激励变成控制，2009 年 12 月开始调控，分别出台2010 年 1 月“国十一条” 、4 月“国十条” 、9 月的“9.29 新政” ，2011年 1 月“新国八条” ，直到今年 2 月的“国五条” ，以
11、限购、限贷为核心的调控政策力度不断升级，但政策到了地方后，转化为细则后执行效果不明显。尤其是最近的强调 20%差价所得税，似乎在各地政府受到了非常有默契的“抵制” 。 （二）推进立法保护 建议起草住宅法 ，通过法律的途径完善公共住房保障制度，上升到法律层面对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。从国外的经验看，所有大的经济体都颁布了住宅法。而与之相配套的房地产法律及整套制度规章，包括土地出让制度、房地产开发融资制度等等形成于上世纪 80-90 年代的制度，随着时间的推移，其局限性逐步显现也存在着改革的必要。 （三）出台税费减免政策 目前
12、，我国已经开始对城市低收入群体进行住房补贴，但税收政策还很不完善。从税收政策角度看，我们可以在完善个人所得税制度的基础上，将住房消费与个人所得税的政策结合起来，应该将中低收入群体的住房消费支出从个人所得税中扣除。而且，政府还可以出台减免政策作为调控手段，但要做好调查研究，防止像曾经“粤 15 条”规定与国家规定不一致，广州市市财政拒绝执行的尴尬情况。 （四）落实廉租房和经济适用房 廉租住房制度的基本政策框架是，为住房困难的低保家庭和无力购买经济适用住房的低收入家庭发放租赁补贴或提供廉租住房，要按年度计划确保资金落实、用地落实。而中低收入家庭是城镇居民中的绝大部分，提供与他们的购买能力相适应的经济适用房，是解决他们住房问题的重要措施，政府应在计划、规划、拆建、税费等方面予以扶持，保证售价较大幅度地低于商品房，以符合中低收入家庭的支付能力。政府应该在这两方面承担起应有的责任，要用财政收入购买公房进行廉租，也不能像以前那样将经济适用房委托给某个房地产公司操作的办法，使经济适用房成了廉价商品房，违背政府初衷。而中低收入人群的甄别遴选制度，也是必须注意的问题，避免富人和特权阶级介入经济适用房的分配，抢占弱势群体的资源。
