1、雾霾治理之惑严重雾霾频发是一定经济发展阶段的产物，解决雾霾问题，要加快调整重化工业结构，重新谋划中国能源布局，推动绿色新型城镇化发展。持续的严重雾霾是工业化对生态损害程度的直观展示，是对传统工业生产触碰自然底线的警示，也是对经济发展、城市治理有效性的检验。大面积雾霾带来了经济社会风险和重大损失，而其成因又极其复杂。治污要治本，治本先清源，必须把治理雾霾提升到国家战略高度，强化“顶层设计、综合治理” ，首先要深入研究雾霾成因、形成机理和传播途径，在此基础上提出切实可行的举措，特别是要大刀阔斧推进环保体制改革。 致霾之因 就本质而言，雾霾不仅是一种自然现象，更是一种社会经济现象。严重雾霾频发是一定
2、经济发展阶段的产物，这已被人类历史所证明。发达国家上百年工业化过程中也不断出现大气污染问题，在历史上发生过的英国伦敦烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件等世界八大污染事件中，有五个事件是工业烟气、汽车尾气等排放引起的雾霾天气造成的，另外三个事件也都是区域工业化高速发展导致的后果。在污染治理方面，英国用了 50 年，德国用了 30年，日本用了 20 年。目前中国正经历煤烟型污染向复合型污染转变时期，成因比这些国家更为复杂，既有经济成因，也有体制成因。 雾霾持续频发与中国进入重化工快速发展时期密切相关。近十多年来，工业特别是重工业为中国经济不断创造增长奇迹。20
3、03 年以来，中国有 6 年实现了 10%以上的增长速度，经济总量跃升全球第二位，成为全球最大贸易国、第一大工业品制造国。然而，高经济增长背后的生态成本和代价也十分高昂。 “十一五”以来，在不少地方政府受“GDP 至上”发展理念影响，化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼、石油加工炼焦及核燃料加工业、电力热力的生产和供应业等高耗能工业发展迅速，部分行业出现严重的产能过剩。产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大。 2011 年，中国工业部门耗能量占能源消费总量的比重约为 70%，排放的二氧化碳为 61.9 亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为 0.59亿吨
4、。在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达 79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的 60%以上，尤其是五大高耗能产业聚集地的京津冀地区雾霾情况相当严重。 雾霾持续频发与化石燃料消耗的大量激增密切相关。根据英国石油公司（BP）最新的世界能源统计，中国能源结构中煤炭与石油占比分别达到 65.9%和 17%，清洁能源占比仅为 17%。与之相对，全球能源结构中煤炭与石油占比为 31.1%和 22.5%，清洁能源占比达 46%。2000-2012 年，中国煤炭消耗从 15.2 亿吨增至 39.1 亿吨，涨幅高达 128%。煤炭在能源结构中占比在 2011
5、年已接近七成。煤炭燃烧后产生的大气污染物主要包括二氧化硫、一氧化碳、悬浮颗粒物、氮氧化物等是构成 PM2.5 的重要成分。 国际绿色和平组织综合近期有关灰霾与大气污染的研究表明，燃煤对霾污染的直接贡献占 1/4 以上，对于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的贡献率远大于其他季节。 雾霾持续频发与快速粗放的城镇化进程及发展模式密切相关。在土地城镇化快速拓展、人口膨胀、城市发展过于依赖工业经济和机动车保有量快速增长的背景下，大气污染治理显得力不从心。近 20 年来，中国机动车保有量以年均 15%的速度急剧增长，其中大多集中在城市地区，城市交通能耗占城市总能耗的比重逐年上升，再加上燃油标准的实
6、施一直落后于尾气排放标准，这使尾气净化系统的效率大打折扣。 资料显示，2009 年全国机动车排放污染物 5143.3 万吨，其中氮氧化物 583.3 万吨、颗粒物 59.0 万吨。2012 年，汽车尾气至少排出二氧化硫11 万吨。根据中国环境科学院的数据，2013 年最新研究发现，上海的机动车尾气造成的大气中细颗粒物污染的“贡献”在全国最高，已达 50%。此外，在城镇化发展过程中，工业与建筑扬尘导致 PM2.5 大量产生，对大气环境造成较大污染，特别是在人口聚集、资源聚集、生产聚集的（特）大城市，雾霾更成为无法避免的“负外部性” 。 改革治霾 治理雾霾不能“头痛医头” ，更不能“零打碎敲” 。
7、解决雾霾问题，必须加快改革步伐，在转变经济发展方式上下功夫；必须改变目前环保管理体制，强化环境污染出口管理和入口管理相结合，强化多种污染控制和全国联防联控相结合，积极探索雾霾治理新模式。 首先，应加快推动“大环保”体制改革，强化顶层设计，综合治理。要加快推动环保体制改革，成立“大环保部” ；加快推进环保立法，加强法律和行政监督；健全环保信息公开制度和追溯问责制；引入第三方治理和市场化环保手段。 其次，要加快调整重化工业结构，推动产业升级转移。中国重化工业总体分布在东北、华北以及沿海地区，具有明显的集聚性。过密的工业布局，使有限的资源难以得到合理分配，加重地区环境污染的隐患。要通过推动产业布局调
8、整，逐步疏散京津冀、长三角、珠三角等大气污染严重地区的重化工业产能，逐步降低大气污染严重区域的煤炭消费量。要建立产业分工和转移的利益协调机制，加大重化工产业的技术创新和升级，避免产能转移重化扩散。 再次，重新谋划中国能源布局，坚持实施能源消费总量控制。长期以来，中国能源配置方式过度依赖输煤，电力发展以分省（区）自我平衡为主，导致东部环境污染日益严重，西部地区能源资源优势得不到发挥。考虑中东部地区经济较发达但能源匮乏，而西部地区煤电、水电、风电资源充沛，建议一方面可以通过特高压西电东送，另一方面凡具备条件的地区可集中建设坑口电站，加大煤炭就地转化为电力的力度，实现输煤输电并举。 最后，倡导低碳发
9、展理念，推动绿色新型城镇化发展。协同控制污染物排放和温室气体排放，制定多种污染减排控制“一揽子”计划。 一是在生产领域，强化企业排放标准，加快与空气治理相关的低碳技术开发应用，积极使用低污染排放的原材料、能源和工艺流程，开发工业污染的回收利用技术，以及工业污染的疏散工艺流程等。二是在交通领域，提高汽柴油和市场准入标准，加快推广汽车加装催化转化和 PM2.5过滤器装置，全面放开新能源汽车的购买和使用，加快城市和交通网络的新能源汽车配套设施建设。三是在建筑领域，全面强制推广城市建设扬尘抑控措施和控制标准，对建筑工地扬尘措施不到位的实行一票否决的停建制度。此外，积极倡导低碳环保新理念，引领低碳消费方式，让低碳理念深入人心。 （作者为中国国际经济交流中心副研究员）
