1、 湖南商学院 学 年 论 文 题 目 西方主要国家金融监管的 理论与实践及对我国的启示 学生姓名 邹宇冰 学 号 081410030 学 院 公共管理学院 专业班级 行政管理 0801 班 指导教师 阳信生 职 称 副教授 2011 年 3 月 西方主要国家 金融 监管的理论与实践及对我国的启示 内容摘要 通过 对西方主要 国家金融监管的理论及实践的分析， 从我国金融监管 的实际情况出发，结合我国 国情， 创造性地提出 改变 我国金融监管“一 行 三会，分业监管”体制 、 成立大金融部统筹监管的 设想 ，以提高 我国金融监管的 水平 。 关键词 金融 监管 ； 一行三会，分业监管 ； 大金融部
2、制 ABSTRACT In this paper, the main western countries financial regulation theory and practice on the basis of research, using standard analysis, according to our country, and puts forward the specific conditions change financial supervision “line three will, supervised“ system, overall supervision o
3、f established big banking proposal, so as to improve our current financial supervision of low efficiency. KEY WORDS Financial supervision ； supervised； Big banking system 一、引言 （一）研究背景及意义 在经历资本主义经济危机后，大多数西方的银行监管理论学派认识到市场存在失灵，单靠市场自身的运行不能解决许多经济问题，反而带来市场的负外部性效益，政府管制作为一种干预手段，有着不可替代的作用。 在 美国 ，20 世纪以来的三次大金
4、融危机及 2008 年的美国次贷危机，政府在经济领域的调节和控制，政府运用公权力对市场进行资源在配置，都有效地缓解了经济对社会造成的伤害，使经济得到复苏，减缓经济衰落的破坏力。以美国为首的西方大部分国家，加强 政府对金融业的监管，加上金融业自律情况较好，最后 完成了监管体制由金融混业监管向统一监管体系的过渡 。 而当前我 国实行的 金融行业的“一行三会，分业监管”体制自 2003 年一直沿用至今。经济形势和世界格局的变化使我国“一行三会，分业监管”体制遭遇了不少冲击。 自 2006 年始也曾一度传言 中国正在尝试建立超 “ 一行三会 (中央银行、银监会、证监会、保监会 ) ” 和“一部一委”
5、(财政部、发改委 )的金融监管协调机制，以适应金融业综合经营发展趋势的需要。 传言最终没有得到证实，而 “一部一委” (财政部、发改委 )的金融监管协调机制 最终也 石沉大海。 加快推进我 国金融监管体制 改革，对于降低我国的金融风险，提高金融服务效率 、发挥其根本性作用 具有重要意义 。加快推进我国金融体制建设与改革 也是应对日趋复杂的经济发展形势、实现我国经济持续、快速、健康发展的现实要求。 （二） 研究 综述 国内学术界关于 西方国家 金融 监管 及对我国 启示 的研究，在初期主流研究更多地表现在理论探讨上。这个时期的学者更倾向于用经济学原理分析西方国家金融业监管的方法及其背后的理论依据
6、，并成文为理论综述。如 胡维波（ 2004） 1 认为对于金融监管的必要性理论 ,占主流的主要有两大理论金触脆弱说 和 公 共利益说 ,也有的学者称之为金融市场失灵论和金融社会崩清市场论 。 并 采用金触脆弱说和公共利益说加以论 述， 认为其理论基础 建立在 新古典 微 观经济学理论 上。 该理论体系认为 ,政府实施金触监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应 ,是纠正金触市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排。 其后，学术界开始了 “ 洋为中用、促进改革 ” 的经验借鉴研究。经验借鉴研究是在研究分析国外优秀金融监管模式的同时结合中国国情提出我国金融业
7、的改革建议，代表者主要有： 尚娟（ 2006） 2 分析英国商业银行监管 的主要特点与发展趋势，从中国国情和金融转型的实际出发，提出 了 英国银行监管对中国的启示和借鉴经验，为构建市场化的商业银行监管体系提供比较科学的依据。 杨京钟（ 2006） 3 认为必须立足我国银行业的现实国情，改革现行银行税制，为银行业创造公平的市场竞争环境，从而促进我国银行业的健康、稳定、可持续发展。 武迪 、 武传利（ 2009） 4 在英国 20 多年来金融改革得失的基础上从正反两个方面分析了英国现行金融体制，并结合中国国情认为解决我国金融稳定协调的难题，变体制外协调为内部协调应该在消除市场主体混业经营与监管主体
8、分业监 管形成的既有交叉重复又有盲点和空白的弊端、在提高金融管理体制的整体效率的同时效降低行政成本提高我国货币政策的执行效果等方面着手。 与此同时，西方国家相继经历了经济危机，西方国家金融监管也曾经遭到严重考验。于是乎国内学术界也开始将研究着力点拓展到西方国家金融监管中存在过的教训及其改革经验，并结合中国国情加以分析提出中国金融监管、中国金融业改革的措施。代表者主要有： 徐慧娟（ 2007） 5 分析了英国金融服务管理署为实施基于原则的监管而在金融机构治理、信息披露、消费者权益保护等方面所做的制度准备 ,并指出了英国金融 服务管理署监管方式改革对我国银行业监管在监管立法、监管者的角色定位、金融
9、业稳定与效率的权衡、监管方法等方面的启示意义。张琴、盛璐璐（ 2010） 6 认为美国的风险管理体系存在一系列的缺陷，次贷危机暴露出来的美国银行风险管理缺陷为我国带来重要经验和教训。 余海斌、 王慧琴（ 2010） 7 运用金融监管深化理论分析框架对美国金融监管改革进行了探索分析，认为监管深化理论与实践发展的滞后导致了金融风险引发金融危机。并提出了进一步加强金融监管方法和监管技术、发展金融监管深化理论等建议。 肖静（ 2010） 8 认为随着我国金 融改革的不断深入，为应对世界金融风暴的影响，建立具有中国特色的存款保险制度的必要性和紧迫性日益凸现。并从我国现有银行监管角度出发，借鉴他国立法经验
10、，结合我国情况，探讨了如何建立与我国银行监管法律体系相协调的存款保险制度。 综上所述， 我国学术界对于西方国家金融监管的理论及实践经验的了解不断拓宽且纵深加强，国内学术界对于西方国家金融监管及其对中国金融改革 借鉴 方面的 研究也经历了从理论基础分析到实践经验考察，从经验借鉴到教训借鉴等阶段。 而且， 随着时代和时局的变迁，西方国家自身的金融监管方式方法都有相 应的变化， 我国国 内的基本国情及行业形势的变化也要求我国对于西方国家金融监管的借鉴因时制宜、因地制宜，同时在认识和学习西方国家金融监管也须得用辩证发展的眼光和态度。 在总结 西方国家金融监管经验教训的 基础上 ， 结合中国当前具体国情
11、，探寻进一步加强与改善中国金融监管的路径。 二 、 西方主要国家对 金融 监管的理论基础 金融监管包括金融监督和金融管制两方面 。 金融监督侧重于复杂的日常行为，而金融管制则侧重于具有同一性规范的编制 。 金融监管的理论基础主要来源于 微观经济学里的 金融 市场失灵理论 ，如金融体系的负外部效应、金融信息的不完备与不对称等 会造成 严重的社会负效益 ， 而 金融市场的 这些 缺陷 单靠 市场机制自身的力量无法克服 ，且 金 融 体系的公共产品特性 ，也需要政府作 政府利用市场机制 或公权力加以干预， 以达到抑制投机、 保持 恢复市场有效性的目的 。 （ 一 ）金融体系的负外部性效应 金融 资产
12、流动性高 ， 投机者容易在短期内将资产转手并实现投机利润 , 加上金融交易的利润超额回报、投机者 投机意愿强， 投机需求大 ； 金融体系会产生强大的负外部性效应：金融机构的破产倒闭及其多米诺骨牌的连锁反应会引起货币信用的严重紧缩，进而严重破坏社会经济的增长 。 金融业与其他行业相比，具有其特殊性，即单个机 构的危机会引起普遍的恐慌 。 金融机构与其他企业的一个显著区别在于它的资产多数不流动而负债则具有高度流动性，一旦金融恐慌引发提兑，很容易出现连锁的 “ 技术性破产 ”。 同时由于金融活动巨大的杠杆效应 个别金融机构的利益与整个社会的利益之间的严重不对称，使得这种负的外部性效应无法通过征税的方
13、式进行补偿 。 此外，由于交易成本过大，外部性也无法通过市场机制的自由交换来进行消除 。因此，在这种依靠市场自身的力量无法消除外部性的情况下，就需要政府监管 这 种市场以外的力量的介入来限制金融体系的负外部性影响 。 （ 二 ）金融市场的信息不完 备和信息不对称性 金融领域普遍存在着信息不对称现象，如承保人与保险人 、 存款人与银行 、 银行与贷款人之间的信息不对称 。 在金融市场上， 各类投资者为 了使 收益 实现 最大 化 ，寻求有利于自己投资的信息 ， 而 投资者们在信息获得、投资技巧和市场地位等方面不同 , 投资者 获取的 信息 数量和质量 不同， 投资策略也存在差异 。 大多数投资人
14、在交易中并不清楚自己交易 对象 相关 的 信息， 当投资者对交易方信息不了解处于信息劣势时，此时信息优势者的诱导和操纵市场的 行为很 容易奏效 ， 投资人在决策时，会处于谨慎思考，最终 出现“跟庄”现象， 而这种 投资者自认为的理性 行为 事实上却 带有典型的非理性色彩 ，而一个金融市场上一大群人的“非理性”行为，则可能导致投资项目过热，出现 一种 繁荣 的假象。这时的交易市场可能存在大量的 泡沫 ，而简单的引线便可能导致 金融危机 出现 。 因此，这就需要设立专门的金融监管机构来采取必要的措施减少金融体系中的信息不完备和信息不对称问题 。 （ 三 ）金融体系的公共产品特性 公共产品具有消费的
15、非排他性和非竞争性特点 。 尽管在许多国家私人部门构成了金融体系的主体，但是一个稳定 、 公平和有效的金融体系所带来的公共利益却为社会公众共同享有，使金融体系明显具有公共产品的上述特征 。因此作为公共产品，不可避免地会出现 “ 搭便车 ” 问题 、 银行挤提传染性以及金融机构违背审慎经营原则过分冒险等个体理性行为，并可能导致集体非理性的结果 。 金融体系的这一性质，决定了其运行必须有一个无私利的主体对所有机构个体实施限制和监督，以维护金融产品供应的稳定性 。 正是由于金融市场、金融产品具有以上特性，故而，西方国家政府及金融业界认同了金融监管的必要性和合 法 性。 基于此，一般国家都会对银行业进
16、行比较严格和有效的监管。 正是由于监管的必要性和合法性得到了一致认同，那么 接下来尤为重要的便是设立合理有效的监管制度和监管 模式。所以研究西方国家对银行业的监管更重要的就是了解西方主要国家对银行业监管的主要监管制度和监管模式。 三 、西方主要国家 金融 监管的主要做法 及其对中国 金融 监管的借鉴意义 （一） 美国 金融 监管实践 及其对中国 金融 监管的借鉴意义 1.美国银行 业 双线多重 式监管体制 （ 1）美国银行监管的双线性 双线监管即国家级监管机构监管和州监管机构监管同时进行。 由于银行实行国法银行和州法银行 （“国法银行”亦称“国民银行”，指依照联邦法律登记注册的银行；“州法银行
17、”指按依照各州法律登记注册的银行，而并非州立银行）并存的双重银行体制，因 此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责。因此，除美国财政部下设的货币监管总署（ OCC）以外，各州政府均设立了银行监管机构，形成了联邦和州政府的双线监管体制 ， 前者负责对国法银行发放营业执照，后者负责对州法银行发放执照。 （ 2）美国银行监管的多重性 此外， 美联储、联邦存款保险公司 （ FDIC） 、司法部、证券交易委员会、期货交易委员会、州保险监管署甚至联邦调查局等机构也都从各自的职责出发对商业银行进行监督和管理。 以 美联储 为例： 美国所有国法银行都是联邦储备体系的成员，而州
18、法银行则可 自主选择是否成为联储的成员，选择成为联储成员的被称为州成员银行 ,否则被称为州非成员银行。美联储对所有成员银行均负有直接的、基本的监管职能。同时，美联储还是银行控股公司和金融控股公司的基本监管者，负责发放这两类公司的营业执照。美国法律规定，在美国经营的银行要想吸收存款，必须首先加入存款保险，因此所有商业银行都是联邦存款保险公司的被保险人。 （ 3） 各银行监管部门之间的相互协调 在双线多重的监管模式下，银行监管机构众多，不同监管机构之间难免出现职能重叠。为了避免重复监管，降低监管成本和提高监管效率，近年来各银行监 管部门开始注意加强协调。 比如：美国 对新开业的州法银行，在前 3年
19、的现场检查由相关监管部门联合进行， 3 年后由相关监管部门轮流进行，期限为每隔 18 月一次，检查结果会通报各方。除了在现场检查方面进行配合外，非现场检查的标准及对银行报告的要求也日趋一致 。 不久前美国推出的伞型监管模式 也正是着眼于 降低监管成本和提高监管效率 。 2.美国政府两次阶段性的金融监管改革 美国政府经过了两次阶段性的监管改革，来达到维护金融市场秩序，保护股民利益。 一次是 1934年通过的证券交易法，立法的本质意义是维持一个公平的市场，比如说不准内 幕操作，不准操纵股价，监管的真正目的是为了中小股民的利益。 随后几年， 随着现代信息技术和金融交易的发展，期货，期权等金融衍生工具
20、不断出现， 金融市场的公平性 遭到 破坏， 甚至 出现了 2008年的金融危机。第二次是 美国总统 奥巴马进行的金融系统改革，金融改革的目的是让政府出面，来帮助中小股民把复杂的金融衍生工具看懂 ， 使股民能够清楚地认识到市场而作出选择， 恢复一个公平的交易机制 ， 为 中小股民 、投资者 创造财富。 3.美国银行业监管经验对中国的借鉴意义 （ 1） 美国监管体制 对中国 的借鉴 美国银行实行国法银行和州法银行并存的双重银 行体制，因此法律不仅赋予联邦政府以监管商业银行的职能，而且也授权各州政府行使监管职责 ，美国所有国法银行都是联邦储备体系的成员，而州法银行则可自主选择是否成为联储的成员，这种
21、纵横交错的立体监管模式从多个方面监督、控制和调整着银行的经营行为，比较有效地防范和化解了银行领域的风险 ， 同时，美国的监管体制也存在严重的不足，它存在着监管机构过多、体系过于庞大、信息沟通时间过长、监管成本过高的问题 。美国的分权体制下的纵横交错的监管模式的有效性，提供了我国监管机构间权利 应 相互制衡 、 监管部门 应承担 对 规范 金融市场完善和制定准则 、 标准的责任 的启示 。同时，监管机构 及成员 过多所引起的成本及效率问题也是我国应 注意的。 另外，美国监管的方法是辩方举证，也就是说，当金融主体被控诉侵犯参与者权益时， 被告 负有举证的责任，而在我国，当出现产品问题时，通常是对方
22、举证，所以在中国一个人可以管上万个金融产品，不能有效地履行监管责任 ，反而责任转嫁到金融参与者身上 。 （ 2） 美国金融监管改革对我国的借鉴 美国金融监管与改革的本质都是在于藏富于民，这与美国的立国精神相符 。 美国有专门的投资者保护法来保障信托责任， 并对违法行为 进行严厉的惩治； 成立了消费者金融保 护局，以一个机构的方式来保护中小投资者利益 ； 并 建立了三大信用评价机构， 由 政府 直接对 评级机构 进行 监管 ，充分保证了 股民的利益。 这也 启示 我国在监管过程中，应加强股民保护的立法，使得 政府、上市公司的职业经理人、对股民、投资者等履行信托责任， 加强执法的 力度，设立独立的
23、股民 保护机构及监管评价机制，保证监管部门的客观性。 （二） 英国的金融监管实践 及其对中国 金融 监管的借鉴意义 1.英国的金融监管实践 （ 1） 加强立法 英国的银行监管体系一直以自律式监管为特点， 如此则 人为因素比较明显，在解释、评价和管理等方面带有很大的随意性。 为此，英格兰银行 便 曾经 认真 修订了英格兰银行法 ，并将 银行 业监管的普遍性、 英格兰银行对银行机构的人事监督权 、 英格兰银行 的 信息 披露权、 英格兰银行的审核调查权、 社会审计与银行监管之间关系的新条款 写入法律条款中 。 这只是英国金融监管中的一个掠影，但是它揭示了英国金融监管对立法的重视程度，即金融监管、金
24、融监管改革都必须法律先行，以法律形式规定监督体制和范围及其公信力。 （ 2） 成立 金融服务管理局 全面统一监管金融市场 为了适应金融全球化和欧元诞生的挑战， 1997年 10月英国成立了“金融服务管理局” (FSA)，这是英国金融 业改革的 一次重大举措，结束了英国金融业分业监管的历史，单独承担了英国全部金融 市场和金融机构的监管业务。1998年 6月，由“英格兰银行”履行的银行业监管职能正式转至“金融服务管理局”，并制定新的金融监管目标和风险监管手段。金融服务管理局将过去金融监管的惟一目标 “保护消费者”扩展到四个目标：一是维护对英国金融市场及银行业信心。二是提高公众对金融系统的认知度，促
25、进公众对金融制度的理解。三是确保业务有适当经营能力及财务结构健全，以保护投资者。四是监督、防范和打击金融犯罪，减少金融犯罪行为。 （ 3） 监管规范，透明 度高 监管的规范化体现在所有监管工作都有非常严密的操作规程和标准，并且根据金融业最新发展定期更新，既保证了监管人员高效和专业化操作，又保证了监管工作的连续性。同时，金融服务管理局还设立了外部网站，向公众宣传金融服务管理局的职能，公布监管当局的监管原则和监管方法，有助于外界对监管当局的行为进行公正、客观的监督，增加监管的透明度。 （ 4） 监管技术性强，效率高 金融服务管理局充分利用互联网技术实现信息交流与共享，为监管服务。同时，金融服务管理
26、局运用各种手段提高监管效率。在现场检查方面，通过监管人员会谈对风险进行监 控，把大量对监管对象的事务性工作交给专业中介机构去做。在非现场检查方面，监管人员把精力主要集中在对风险的分析上，而不是在数据准备、计算等基础工作上。 2. 英国的金融监管实践 对中国 金融 监管的借鉴意义 （ 1） 建立和健全监管的法律体系是基础和保障 立法可以为金融监管提供一个合法的身份， 在不同时期金融监管会 可能遭遇不同法律困境，当这种窘境出现时适时健全和修改法律便可以使金融监管 更加具有公信力，同时也能为金融监管提供一个标准。 目前，我国在金融监管方面的法律依据有中国人民银行法、中国人民商业银行法、金融机构 退出
27、法等文件，法律对于金融机构的规范管理起步晚，现有的法律文件基础知识不充分，法律执行机构刚性太强，缺乏灵活性，法律监督不具体，导致实施效果欠佳。 我国的金融市场既不像美国那样金融交易热、手段多样复杂，也不像英国那样金融行业自律性强 ，有必要提高立法在金融管理过程中的有效性 ， 所以 建立和健全监管的法律体系是基础和保障 。 （ 2）监管规范和透明 是 基本要求 监管规范化和透明化不仅可以提高监管的公信力，也能防止监管部门、监管人员非法寻租，同时能更好地促进监管部门之间、监管部门与银行之间、监管部门和社会民众之间、银行与社 会民众之间的协同性，确实有良多益处。这方面我国可以借鉴英国的经验，对监管工
28、作确立 严密的操作规程和标准，并根据金融业不同的发展时期进行定期更新的灵活管理，完善金融机构网站建立，对公众信息的提供注重有效性和及时性， 实现重要信息资源共享， 提供民众监督建议平台 ，保证管理操作透明化 。 （ 3） 提高监管效率 是 根本 目的 效率是当前社会经济活动的良好推动力，更是社会经济活动的基本目的。并且监管本身即是要防止银行业界低效率运行或恶性运行，所以应该充分利用各种监管技术和手段 ，对于专业性较强的监管领域 ， 可以学习英国雇佣中介机构来分 析处理，或邀请金融监管智囊团发挥其参谋功能。 四、进一步加强我国 金融 监管的 路径选择 （一）我国 金融 监管的现状 分析 1.“ 一行三会 ， 分业监管 ” 金融监管体制 的形成与现实 概况 当前，我国金融业监管采用的是 分业监管 ， 一行三会 制度 。即由 中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会四个金融监管机构分别负责金融监管职能。 此格局形成的 标志点为 2003 年
