1、中国进入“市民化”时代首部国家级城镇化规划历时三年终出台 3 月 16 日，各方期待已久的国家新型城镇化规划（20142020 年） （下称“规划” ）正式对外发布。 3 月 19 日上午，国家发改委副主任徐宪平等 6 名副部级官员出现在国新办记者会现场，共同解读这一规划。 “这是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划，也是中央颁布实施的第一个城镇化规划。 ”徐宪平说。 这是中国城镇化发展的一部顶层纲领性文件，不仅明确了未来中国新型城镇化的任务、目标，也给出了城镇化路径。 规划明确提出“以人为核心的城镇化” 。国家发改委规划司副司长陈亚军认为，以人为本的城镇化是对城镇
2、化的正本清源。 “农民工不仅是生产者，还是生活者。我们不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务。这也是规划的最大亮点。 ” 国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成表示，这是建国 60 多年来，中国第一部城镇化规划。 “规划明确以人为本，从五个方面界定新型城镇化的内涵，对人也做了表述，就是指农业转移人口，同时对农业转移人口市民化做了明确界定，对包括户籍制度、公共服务、子女就学等等都做了安排，这是一个突破” 。肖金成说，这是规划给他留下的最深刻印象。过去地方的城镇化在认识上有一些问题，而规划的出台有利于统一大家的认识，有利于规范各级
3、政府的行为，明确了城镇化发展的方向，给了全国人民一个明确的目标。 “市民化是城镇化的核心，是变农业转移人口为市民，并且让他们享受城市居民同等待遇的过程，从某种程度上来讲，城镇化就是市民化。”中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯说， “不解决市民化，城镇化就是没有质量的城镇化，是不完全的城镇化。 ” 规划编制有两个难点 规划编制历时三年，数易其稿。三年的讨论与修订，难点和症结在哪里？ 一位多次参与规划讨论的人士告诉中国经济周刊 ，规划编制期间有两个难点：一是体制性的问题。户籍制度、土地制度、社会保障制度等体制性框架已成为城镇化的障碍，而破解每一个障碍都需要改革的推动。二是中央和地方的冲突。
4、 “现在地方积极性很高，搞城镇化大推进，但只重视城镇化的速度和扩张土地；而中央强调提高城镇化的质量，提高市民化程度，保障城镇化积极稳妥推进” 。 据徐宪平介绍，2013 年，我国 7.3 亿城镇人口中，有 2.34 亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房方面享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构。 让农业转移人口真正成为市民，与其直接关联的就是户籍制度改革。“我们看到的户籍只是一个表象的外壳，关键是隐含在户籍背后的公共服务、社会保障、福利待遇，而推行公共服务的均等化意味着需要支付更多的成本，为农民工缴纳社保需要投钱，过去没有将农民工纳入市民进行管理，如今要投
5、入更多的人力和精力来管理更多的人口。 ”肖金成说。此外，城市公共建设、环境资源的集约式发展都将带来地方公共支出的增加。上述多次参与规划讨论的人士表示，地方政府不情愿承担城镇化带来的公共成本，这是城镇化规划制定和推行的现实阻力。 为了化解这一矛盾，2014 年政府工作报告明确指出， “探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制” 。规划则进一步细化了成本分担机制和资金保障措施，提出将财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口，鼓励城市接纳农业转移人口。 财政部副部长刘昆在接受媒体采访时表示，解决城镇化的资金来源会从两个方面来推进：一、加大
6、地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法；二、推广政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与城镇化基础设施建设。 首次给出约束性指标 今年的政府工作报告中，城镇化的“三个 1 亿人”问题是亮点之一，这是国家首次将城镇化的目标任务具体化。 李克强总理在政府工作报告中指出，今后一个时期，要着重促进约1 亿农业转移人口落户城镇，改造约 1 亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约 1 亿人在中西部地区就近城镇化。 规划首次给予了城镇化质量和水平的约束
7、性指标，要求到 2020 年，城市常住人口城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右；规划还从基本公共服务、基础设施、资源环境三个方面设定了 16 个分指标。比如，要求农民工随迁子女接受义务教育的比重达到 99%，百万以上人口城市公共交通占机动化出行的比例达 60%等。 徐宪平向中国经济周刊表示，各个城市会因地制宜、差异化地来执行相关指标，比如，各类城市的落户政策就有所不同， “500 万人口以下的城市，有省会城市，有地级市，还有县城，而我们的规划就明确提出，各类城镇要因地制宜制定农业转移人口落户的具体标准，并向社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择” 。 规划能否落地，魏后凯认为，关键是采取哪些配套措施。 “未来很重要的工作就是保证规划的实现，包括户籍制度、社会保障等改革要一项项推进，配套措施要一项项出台” 。 肖金成认为，有了这些指标，未来就要按照这个指标对各个城市进行监督检查，如果达不到城市的人口规模，那就要在用地上进行限制，再比如农民工子女入学、社会保障方面要达到指标可能需要一个时间段，那可以对各个城市的进程进行比较，对外公布，然后，每年给城市确定一个具体指标。 国家新型城镇化规划量化解读 规划 “2020 年，城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到 45%左右，二者差距缩小 2 个百分点左右。 ”
