1、1从财政分权制度看县乡财政困难问题【摘要】本文从财政分权的理论视角探讨当前的县乡财政困难问题，在阐明财政合理分权的若干基本原则的基础上指出， 当前我国县乡财政困难的根源在于财政分权不合理的制度安排， 而县乡财政解困的根本途径也必然是寻求各级政府间的财政合理分权。 【关键词】财政分权 县乡财政 一、引言 当前我国县乡一级政权的财政收支矛盾相当尖锐， 主要表现为工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀等等， 县乡财政多维持在“吃饭”的水平上， 用来提供公共产品和服务等办事的能力非常有限。这种地方财政困难严重影响了部分地方的社会稳定和政府权威， 任其发展势必会导致地方财政
2、危机进而威胁到中央财政， 因而成为一个迫切需要解决的重大问题。县乡财政解困的意义绝不仅限于财政领域， 更牵涉到农村税费改革、政府体制改革、机构改革等一系列改革的成败， 其成功解决也需要这一系列改革措施的适当配套。而且， 县乡财政解困与农民的减负、增收及农村公共产品供给的改善密切相关， 是我国求解三农困局政策链条上极其重要的一环， 因而更显其重要意义。我国现阶段的县乡财政困难问题， 从根本上说是政府间财政分权不合理所导致的， 而这一问题的根本解决也只能是寻求政府间的财政合理分权。 2二、财政合理分权的基本原则 （一）正确划分政府与市场边界的原则 在市场经济条件下， 正确划分政府与市场边界就是要明
3、确哪些事情应该交由市场去办， 哪些事情政府应该承担起责任。简单地说， 政府该做的事情也即政府的职能就是去做市场解决不了或不能很好解决的事情， 即市场存在失灵的领域， 也就是为社会提供公共产品和服务。对于竞争性领域的私人物品， 应该交由市场去提供， 这样才符合经济效率的原则。只有正确划分政府与市场的边界， 正确划分政府事权与市场事权， 才能从总体上明确财政的职能。因为政府该干的事情， 也就是财政应该去做的事情。从这个意义上说， 所谓财政分权，首先是要划分财政职能与市场职能的边界。 （二）正确划分各级政府间事权范围的原则 正确划分政府与市场的边界，只是从总体上明确了政府的职能。政府是分为多个层级的
4、，总体上的政府职能还必须在各个层级的政府间进行合理划分，以明确中央政府与地方政府以及各级地方政府间的事权范围。如何划分各级政府间的事权范围？具体而言，划分政府间事权范围应遵循以下原则：即受益原则、行动原则、技术原则，还应遵守一条非常重要的原则利益归宿原则。利益归宿原则要求，如果一项公共服务支出最大限度地有利于贫困落后地区或社会上的贫困阶层，那么，这项支出就不仅仅具有地方性意义，而是具有了社会财富再分配的概念和内涵，从而应调整为较高层级政府的事权，或至少应由较高层级政府提供部分资金来源。例如，农村义务教育和农村公共卫生就具有明显的利益归宿3性质。 （三）以事权定财权，财权与事权相对称的原则 先确
5、定各级政府的事权范围，然后根据其事权范围所需财力的大小配置相对称的财权，这是财政合理分权的重要原则。在科学合理地界定各级政府的事权范围的基础上，保证各级政府拥有与履行其事权责任相对称的财权保障。 三、财政分权不合理与当前的县乡财政困难 （一）县乡政府某种程度的职能越位是县乡债务负担沉重和财政困难的部分原因受计划经济体制的长期影响， 加之行政集权体制导致的升迁压力和政绩冲动， 县乡基层官员没有真正按照正确划分政府与市场的边界的原则专心致力于提供地方公共产品和服务， 而是越位地去做一些本应由市场去做的事情， 比如涉足竞争性领域的企业生产和经营， 加重了基层政府的支出负担。据调期查， 我国县乡财政债
6、务有相当一部分是因政府投资开办企业亏损而累积起来的。 （二）县乡财政事权负担不合理、事权负担过重是县乡财政困难的重要原因 县乡财政事权负担不合理主要表现为县乡一级政府承担了许多本该由中央、省级政府承担的事权负担， 比如农村义务教育、公共卫生、社会保障这些大额支出事项。根据财政合理分权的受益原则和利益归宿原则， 这些事权责任应该主要由中央、省级财政承担。而将这些事权责任都压到县乡财政头上， 无疑构成其沉重的负担。县乡政府承担事权负担过多过重与中央、省级政府的机会主义行为密切相关。由于行政集权体4制及人事上的行政任命制， 我国高层级政府对下级政府享有绝对的权威，而上、下级政府的财政却是相互独立的，
7、 上级政府很容易发生机会主义行为， 把各种事权责任尽量推诿到下级政府， 即事权下放。 （三）县乡政府缺少履行其事权责任必要的财力保障， 尤其是缺少属于本级财政的主体税源， 财权与事权严重不对称， 是造成县乡财政困难的主要原因 财权与事权相对称是财政分权的基本原则。我国县乡政府承担了过多过重的事权责任， 这无疑是县乡财政困难的重要原因。一方面不合理地让县乡政府承担了过多过重的事权责任， 一方面又不给予其履行事权责任所必需的、充足的财力保障， 财权与事权严重不对称， 县乡财政困难也就在所难免了。 （四）省以下地方转移支付制度不健全也是县乡财政运行困难的重要原因 按照中央对省的体制模式， 各地在省内
8、建立起的转移支付制度很不完善，直接制约了基层财政获取必要财力。主要体现在以下几个方面：一是各省以下的转移支付资金总量有限， 无法从根本上解决基层财政运行困难的问题。二是转移支付形式以税收返还、专项拨款为主，这两种形式在财力分配上都有利于富裕地区，不利于调节地区间财力差异。三是各省通过规范的因素法测算分配用于财力均等化的资金规模还非常有限，无法在贫困地区、富裕地区间实现财力均等化。目前各省转移支付制度基本以保工资、保吃饭作为主要目标，充分说明我国省以下的转移支付制度层次还不是很高，均等化力度还不够大， 还无法有效缓解基层5县乡财政困难。 四、财政合理分权：县乡财政解困的根本途径 （一）加快推动我
9、国法制化财政和民主化财政的建设步伐， 以法制和民主来规范和监督财政法制化和民主化建设滞后是我国财政分权不合理的深层次制度根源。应加快推动我国法制化财政和民主化财政的建设步伐，以法制和民主来规范和监督财政。这需要充分发挥人大的作用，进一步扩大人大的立法和监督权限， 真正实现官员对人大负责，人大对人民负责的局面；同时， 加强财政立法和财政监督的力度，保证政府间财政关系的稳定性和严肃性， 杜绝各级官员的机会主义行为。 （二）科学界定县乡财政的事权范围， 将农村义务教育、公共卫生、社会保障这些大额支出事项的支出重心提高到中央、省级财政。长期以来， 我国县乡财政对农村义务教育、公共卫生、社会保障这些本应
10、由中央、省级财政负担的事项承担主要的支出责任。这些事项支出基数大、刚性强、增长快， 给县乡财政造成了沉重的压力。事实上， 中央、省级财政在分税制改革后都大大增强了自己的财政实力， 也有能力承担起这些事项的支出责任。因此， 可以采取中央、省级政府对这些事项承担主要的财政支出责任， 县级政府承担部分支出责任并负责具体的管理实施的体制安排。若真能如此， 将极大地缓解县乡财政困难问题。 （三）大力培植以财产税为主体税源的县级财政税收体系 县级财政缺乏自己大宗、稳定的主体税源，这也是财政困难的一个重要因素。目前省以下政府大宗收入是营业税，而从前景来看，应该注意发展不动产税， 逐步形成省级以营业税为财源支
11、柱、县级以财产税为财源支柱的格局。我们应借鉴市场经济国家的经验，逐渐把不动产税调6整为统一的房地产税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基，这样，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源从而缓解基层政府的财力困境。 （四）逐步建立规范化的地方转移支付制度 一是简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994 年以来建立起来的地方转移支付制度， 尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上解决基层财政困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现均等。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。二是调整地方既得利益， 进一步调整不合理转移支付资金分配格局。将调整既得利益的资金用于均等化转移支付，有助于增强中央、省对下的调控力度，进一步缓解基层财政困难。三是建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度， 解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。四是建立稳定的均等化转移支付资金，资金分配上高度重视解决县级财政困境问题。
