1、 1 内部参考 不得转载 新区政研动态 第 3 期 （总第 694 期） 中共上海市浦东新区委员会研究室 编 2009年 1月 15日 上海市浦东新区人民政府研究室 浦东新区大部门制行政管理体制 的 探索 与思考 本文提要 浦东新区行政管理体制始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念，围绕转变职能、完善市场经营环境，进行了不断探索和尝试，初步建立了具有“大部制”特征的行政管理架构。 新区管理体制的特点：一是始终贯彻“ 小政府、大社会”的管理理念；二是机构按模块化综合设置；三是行政运作机制力求高效透明，积极探索服务前移、流程简化、便捷高效的运作机制。 浦东新区“小政府、大社会”管理体制也有一些尚待完
2、善2 的地方：一是在政府职能转变方面尚未完全到位；二是政府组织结构尚待进一步优化；三是政府管理方式、管理机制尚需进一步创新。 有关对策建议：进一步转变行政理念和作风，明确政府自身定位，加大培育社会民间组织和社会事业投入力度；优化机构设置，做好新一轮区级机关机构改革；继续加快审批制度改革，提高政府运作的开放度、透明度和现代 化、标准化水平，改革政府行政效能综合评估办法，抓好公务员队伍建设。 党的十七大报告提出，要“探索实行职能有机统一的大部门体制，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构的运行机制。”自党中央 20世纪 90年代决定浦
3、东开发开放以来，浦东实现了历史性跨越，取得了长足发展。在这一过程中，浦东新区行政管理体制始终贯彻“小政府、大社会”的管理理念，围绕转变职能、完善市场经营环境，进行了不断探索和尝试，初步建立了具有“大部制”特征的行政管理架构。这一管理体 制既为浦东开发开放取得成功提供了组织保障，也为进一步推进浦东开发开放提供了强大动力。 一、浦东新区行政管理体制基本情况 18年来，浦东行政管理体制变迁，大体经历了三个阶段： 3 一是 1990年到 1992年，开发开放办公室阶段。 二是 1993年到 2000年，党工委、管委会（“两委”）阶段。 三是 2000年 8月开始，正式建政阶段。 现行新区组织架构是正式
4、建政后逐步形成的。 2000 年后，新区根据发展情况对政府组成架构进行了调整和完善。 2001 年，在城工委、农工委的基础上，又建立了社工委、企工委、机关工委等三大工委，基 本实现了全区所有部门、所有行业党建工作的全覆盖。 2003 年，将社发局承担的民政、社团管理职能划入劳动和社会保障局；将发展计划局承担的国有资产管理办公室划出，为区政府的直属机构，与企工委合署办公。 2005 年，根据本市机构改革的要求，新区对发展计划局、经济贸易局、科学技术局、建设局、国资办等进行了更名。 目前，市下达区级机关行政编制 1170名，公、检、法、司等政法编制 5342名。新区现有 12个街道和 11个镇，街
5、道、镇机关行政编制 1405名。 区委工作部门 （ 8个） 区政府工作部门 （ 13个） 区委办（机关工委 ） 区政府办公室 建设和交通委员会 组织部（人事局、编办） 发展和改革委员会 环境保护和市容卫生管理局 宣传部（文广局） 经济委员会（农委、安监局） 劳动和社会保障局 统战部（台办、侨办、民族宗教办） 科学技术委员会 财政局 政法委 社会发展局（社工委） 审计局 纪委 (监察委 ) 司法局 公安分局 *城工委（不运作） 国资委（企工委） 4 *农工委（不运作） 国家安全局（不计入个数） 农委在市委批复中为独立建制，实践中与经委合署 二、特点和做法 （一）特点 1、始终贯彻“小政府、大社会
6、”的管理 理念。 浦东新区开发开放之初就明确以“小政府、大社会”的管理理念设计行政管理体制，并在之后的历次体制调整过程中始终贯彻这一理念。在浦东开发序幕刚拉开时 ,新区就确立了十分精简的政府管理模式。管委会成立时的定位就是一方面要具备准政府的应有职能，另一方面又不能成为浦西传统政府体制的翻版，而是要有新架构、新创意，以适应市场化、国际化、现代化的需求。据此，浦东一开始就选择并创建了大部门综合设置的政府管理体制 。 当时，在传统的行政生态环境里，这一体制也面临了各种压力和猜疑，一些人认为“下改上不改必然是乱改、己改人不改结果是 白改”，浦东也“挺不住多久”。之后确也有同浦东一起探索“小政府、大社
7、会”的一些地区，先后又回归到了原有体制框架里去。但是，中央 与上海市领导均支持浦东改革创新，新区历届领导也顶住了各方面压力，统一思想，多次重申，新区“小政府、大社会”管理体制一定要坚持下去，使这一管理体制走过了 18年的探索历程。浦东的探索，也验证了政府机构改革完全可以走出 “精简 膨胀 再精简 再膨胀”的怪圈。目前，区政府部门实际为 12个，仅为兄弟区县（一般为 26 28 个）的 1/2。按常住人口比例计算，新5 区每万人配备区级机关编制 3.8 名，其他 区县平均为 10.3 名，浦东新区仅为兄弟区县的 1/3；如果包含街镇行政编制（不含政法专项编制），新区每万人配备行政编制 8.4 名
8、，其他区县平均为 17.2名，浦东新区仅为兄弟区县的 1/2。（行政编制、人口数均为 2007年底数） 通过开发初期大力宣传和多年 的改革实践，“小政府、大社会”理念已 深入人心。从实际效果来看， 实现了职能转变与精简机构的统一， 客观上促使各部门集中精力搞好宏观决策、管理和服务，减少了政府对微观经济社会事务的干预，使社会、企业有比较宽松的发展空间， 对开发建设起 到 了促进和保障作用。 2、机构按模块化 综合设置。 浦东新区按照大城市辖区管理特点，探索了政府机构按职能模块化综合设置，对区级政府基本职能大体划分为政务管理、区域经济管理、市政管理、社会发展和社会保障等五大职能，探索职能大口综合设
9、置模式，不强求机构设置上下对应，初步体现了“大部制”的要求。如成立浦东新区社会发展局，统一承担新区范围内的教育、卫生、体育、计划生育等职能；成立浦东新区环境保护和市容卫生管理局，统一承担新区环保、市容、市政、水务、绿化等城市管理综合职能等。 从运行情况来看，机构模块化设置 有利于打破部门壁垒和部门封锁，集中和整合资源，有利于 人、财、物等在一个更大部门流动，有助于 降低协调成本， 加强行政协调。 有领导表示：“在其他地区需要地方分管领导协调的事情，在浦东一个部门就解决6 了”。另外，浦东新区机构设置 拓宽了部门的横向覆盖范围， “合并同类项 ”，宽职能，少机构， 减少部门边界， 消解职能交叉，
10、可以在一定程度上解决 “龙多不治水 ”、“争功诿过”等 矛盾 ，节约行政成本，提高政府效能 。 3、行政运作机制力求高效透明。 浦东新区积极探索完善 决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制 ，提高行政效能和透明度。 一是 听政于民、问计于民，促进决策的科学化、民主化 。出台并实施重大行政决策公开透明、街道财力安排和社区规划听取居民意见等办法，建立区长网上办公会、市民议事会等经常性听取群众意见的渠道和载体，努力使各项 事关群众切身利益的 重大 决策 更加科学、更加民主。 二是 试点开展依法监察 、绩效管理，提高政府执行力。探索建立了体制内的监察制、体制外的投诉制、自上而下的问责制、
11、社会化的评估制 等四项制度 。推进 绩效预算改革，开展 财力投资 项目绩效评价试点， 进一步 提高 了 预算 约束力和财政 资金的使用效益。 三是 推进党务公开、政务公开，加强对权力运行的监督。建立党内情况通报、重大决策征求意见等制度 ，开展基层党委直接选举、党代表常任制试点。完善政府信息公开的机制和办法，加快推进电子政务平台建设。制定人大政协全过程参与年度财政预算和计划安排、人大监督国资预算收益分配、审计公开等意见，加强对“三公”部门和资金、资产、资源等的监督。开展纪检监察组织派驻制试点，强化对党政班子特别是“一把手”行使权力的监督。 7 浦东新区还积极探索服务前移、流程简化、便捷高效的运作
12、机制，提高行政效能和办事效率。 浦东新区在全国较早（ 1998年）建立了“一门式”服务机构。 2006 年，浦东新区建立市民中心，将 382 个办事项目统一纳入市民 中心受理，将原来的“一门式”服务职能由单一协调投资项目功能，转变为公共服务、社会管理和投资项目管理等综合协调功能，从为企业法人服务拓展到为自然人、企事业法人组织以及社会组织等多种群体服务。另外，从行政审批制度改革入手，按照减少审批、提高效能、方便群众的原则，浦东新区从 2001年开始至今进行了四轮行政审批制度改革，审改前共有审批事项 724 项，经过四轮审改，仅保留 220 项 ,精简率达 69.6%。通过审批制度改革 ，实现了流
13、程优化、程序规范、办事公开、制度透明、高效便民的目的。 （二）做法 具体做法有人形象地称之为： 换脑子、瘦身子、戴帽子、变路子、纳人才。 1、换脑子，转职能。 建区之初，浦东新区就注重理念创新，明确提出按照“小政府、大社会”的管理理念，推动政府管理体制的变革。在积极按照这一理念开展组织机构设计和管理的同时，不断加强思想宣传，通过理论研讨、文件制定、会议动员、工作沟通等各种契机和途径宣传这一理念，更新大家的思想观念。通过多年来的反复强化，总体上在全区形成了共识，“小政府、大社会”深入人心，成为引导新区行政管理体制改革方向的基本理念。8 每当讨论行政机构改革的时候，大家都会较为自觉地在这个前提下思
14、考问题、制定方 案，这给我们推动行政体制改革提供了较好的思想基础。 在“小政府、大社会”的管理理念下，浦东新区在转变政府职能方面，围绕强化、转化、优化做文章， 强化 政府社会管理和公共服务职能。如 资源上向教育、卫生事业重点倾斜（新区教育卫生事业单位机构编制总量占新区 80%以上），对教育机构的建立和调整，原则上按需设置。 转化 政府职能的实现方式 。近些年先后对城建、环卫、市容、园林、绿化等养护作业单位以及机关后勤、投资咨询、经济鉴证等 4000余名事业编制进行了转制改企等工作；机关不再直接办企业、事业单位与所属企业脱钩、街道不再直接从 事招商引资工作等。 优化 政府管理流程。 如通过重新梳
15、理监察投诉流程、建章立制等方式，打造了统一的行政效能投诉平台。重新排列组合相关职能，将招商中心调整为市民中心，大大拓展了服务范围、对象等。 2、瘦身子，控总量。 “小政府、大社会”管理体制要求组织机构高度浓缩，严格控制机构数量、人员编制和领导职数。经过多年的探索和尝试，浦东新区确定了体制管理的十六字方针： 总量控制、（机构）撤一建一、（编制）内部调剂、（事业单位）不定级别。 即机构编制不突破总量，如要新建一个机构必须撤销一个机构，编制管理实行内部调剂，不新增编制，从 职能弱化的单位划转。新批准设立的事业单位不核定级别等。 9 在机构设置上， 除按职能板块建系统外，还尝试部分党政机构合署办公的设
16、置模式 ，除监察委与纪委合署办公外，还将人事局与组织部合署办公、文化广播电视管理局与宣传部合署办公、统战部与台办、侨办、民宗办合署办公；同时，大力清理 议事协调机构和临时机构。 还通过对政府相关职能的有机整合和机构综合设置，打破传统分工界限，收缩直接管理经济的职能，如在经济管理职能上，浦东新区在全国率先将内外贸易合一，不设各类行业主管局，避免综合经济管理部门干预微观管理。使政府得以更好地为市场 主体服务，创造良好的经济社会发展环境。 在编制管理上， 始终贯彻从严、从紧的原则， 在浦东新区社会经济总量快速增长、区域人口总量不断上升、城区管理面积不断扩大的情况下，保持行政机构编制总量不增加，事业机
17、构编制得到了合理控制。新区成立以来，事业单位发展调整经历了接收理顺、体制改革、机制创新、整合优化等阶段。建区时继承四区一县的事业单位总量较大，不含教育卫生共 11175 名， 1998年达到 12366 名。为避免事业单位成为小政府的大尾巴，近年来，通过推动事业单位改革，使事业单位布局结构逐步优化，资源得到合理配置，逐步建 立现代公共服务体系。目前， 区级事业机构编制减至 6068 名，与建区时相比减少了 5000 多名（ 不含教育卫生编制 30401名，占全区总量 80%），新区共有区级事业编制 36469名，街镇事业编制 1048名，按常住人口比例计算，新区每万人配备事业编制 123 名，
18、其他区县平均为 204 名， 浦东新区仅为兄弟10 区县的 60%（事业编制、人口数均为 2007年底数）。 3、戴帽子，拖尾巴。 浦东新区机构一般采取大机构综合设置的模式，一个职能局对应市 5 个部门左右。这种设置方式有许多优势，但在实际运行中也面临体制内部压力，在协调上下左右的关 系中，由于上下左右仍是传统条线对应设置的模式，无法条线对等一一对应，在开会、考核、评优以及有关事项协调上都有一定影响。为避免机构在压力下滑入传统体制，浦东新区采取了“ 增加牌子、不增机构、不添人员 ”的应对措施，多留几枚公章解决对口问题。对于机构未能单独设立的职能部门，为保证其行政法律主体地位和条线部门的工作需要
19、，在相应部门增挂机构牌子。有的职能部门挂 4块牌子，如发展计划局挂统计局、规划管理局、体改办、物价局等牌子。对于部分没能进入行政机构序列的单位，采取部门归口管理的方式，拖个尾巴。如浦东新区民防办（人防办） 归口区府办管理等。 4、变路子，买服务。 “小政府”的模式对管理方式提出了新的要求，为完成工作任务，我们积极开辟推进工作的新路子。 一是变行政管理为社会管理 。我们将部分管理职能转移至社会，将事务性、辅助性、技术性工作交给事业单位承担。如成立社保卡服务中心、征地事务所、社会经济调查中心等。积极培育社会中介机构，建立了一大批会计师事务所、审计师事务所、律师事务所以及信息咨询服务、评估仲裁、检验认证和行业协会等机构。民间组织的数量已由 2001年末的 248家发展到 2007年底的近 600
