1、 1 关于行政管理体制改革的若干思考 胡锦涛在十七大报告中指出： 加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健
2、全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。 改革开放以来的政府机构改革 2008 年 01 月 15 日 11:39:23 来源： 学习时报 宋世明 温故而知新。回顾改革开放以来的政府机构改革历程，有助于我们更好地把握17 大之后的中国行政管理体制 改革。 一、 1982 年 提高政府工作效率，实行干部年轻化 1982 年的政府机构改革，主要是为了提高政府工作效率，实现干部年轻化，其历史性进步可用三句话来概括：一是开
3、始废除 领导干部职务终身制，二是精简了各级领导班子，三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从 64 岁减到 60 岁，局级干部的平均年龄从 58 岁降到 50 岁。本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变 。 二、 1988 年 “ 转变政府职能是机构改革 的关键 ” 1988 年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了 “ 转变政府职能是机构改革的关键 ” 这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时 “ 破题
4、” ，原定2 于 1989 年开展的地方机构改革暂缓进行。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展。如，撤消国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤消煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤消国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤消劳动人事部，建立国家人 事部，组建劳动部。撤消国家物资局，组建物资部。撤消城乡建设环境保护部，组建建设部。撤消航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤消水利电力部，组建水利部。撤消隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。 三、 1993 年 适应建设社会主义市场经济的需要 首次将建立
5、社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后， 1993年我国进行了第三次政府机构改革。其历史性的贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从学术观 察的角度， 1993 年的政府机构改革 “ 目的清楚、目标不明确 ” 。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从 1993 年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是 1988 年改革的一个阶段性成果， 1993 年改革时又被拆成两个部 机械部和电子部；能源部本来是在 1988 年撤消了三个专业经济部门的基础上建立的， 19
6、93 年改革又撤消能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。 1993 年改革的一个重大举措是，实行了 中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。 1993 年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。 四、 1998 年 消除政企不分的组织基础 鉴于当时机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出的现实， 1998 年中央人民政府实施了 2008 年之前涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。 1998年改革的目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。
7、1998 年改革历史性的进步是，政府职 能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共 10 个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消3 除。到目前为止我们都还在享受这个成果。 为什么说撤销工业专业经济部门就是消除政企不分的组织基础呢？众多的工业专业经济部门是计划经济时代的产物，在当时的历史条件下，这些工业专业经济部门可以说是资源配置的载体，是落实经济计划的依托。但是在建立社会主义市场经济体制的过 程中，这类部门的存在不利于充分发挥市场在资源配置
8、中的基础作用，不利于充分发挥企业的微观经济主体地位。在一定意义上说，撤销工业专业经济部门就是取消了国家与企业之间的“二道贩子”，消除了政企不分的组织堡垒。 五、 2003 年 目标：行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效 2003 年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制 。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的
9、历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。 1982 年以来的这五次政府机构改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主 义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因
10、地制宜地进行改革。当然也有一些教训。最大的教训在于，忽视了政府的社会管理与公共服务职能。 2003 年抗击非典以后的政府机构改革是一个转折点。之后的政府机构改革，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为 目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上，党的 17 大报告中提出， “ 加快行政管理体制改革、建设服务型政府 ” 。 2003年以前的改革开放时期，政府既创造环境，又在直接创造财富；新的时代发展对政府提4 出的新要求是， “ 政府创造环境，人民创造财富 ” 。 30 年五次改革：折射中国行政管理体制走向 2008
11、 年 03 月 09 日 16:53 来源：新华网 新华网北京月日电（记者宋振远 张建新）前不久，党的十七届二中全会审议通过了在广泛征求意见的基础上提出的关于深化行政管理体制改革的意见和国务院机构改革 方案 ，同意把国务院机构改革方案提请十一届全国人大一次会议审议。至此，党的十七大提出的加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，从目标到实施迈出了关键性一步。 回首改革开放年，我国先后经历了次较大的行政管理体制改革。尽管每次改革的背景不同，任务不同，过程有难易，效果有大小，但历次改革都适应了生产力发展的阶段性需要。 面对即将出台的第次机构改革方案，梳理过去次改革的得与失，中国行政管理体制改革的
12、走向清晰可见。 5 次改革一条主线：精兵简政 转变职能 国家行政学院教授汪玉凯一直研究我国的行政管理体制改革。他说，改革开放年来，我国次行政管理体制改革的落脚点基本上是精简机构、精简人员、转变职能、提高效率。 年第一次政府机构改革前，国务院的组成部门多达个，领导职数急剧增加。汪玉凯说： “ 当时冶金工业部，正副部长一共有位。 ” 此次机构裁减，国务院撤并了个部门。 回头看年的改革，其成功点不仅在于精兵简政。这次改革的深远影响主要是两方面：一是打破了领导职务终身制，二是根据邓小平提出的 “ 四化 ” 标准（革命化、年轻化 、知识化、专业化），大批年轻知识分子走上领导岗位。 当年推动第二次行政管理
13、体制改革时，我国改革的重心已由农村转向城市。尽管由于后来复杂的原因，原定于年开展的地方机构改革暂缓进行。但其历史性贡献是首次提出了 “ 转变政府职能是机构改革的关键 ” 。直到现在，仍然是改革面临的重要任务。 年的第三次行政管理体制改革，同样有着深刻的历史背景。如果说过5 去经济体制改革一直是 “ 摸着石头过河 ” ，那么到年终于 “ 摸 ” 到了这块 “ 石头 ” ，即邓小平南方谈话时强调的 “ 建立社会主义市场经济体制 ” 。 第四次政府机构改革始于年。这次改革精简力度很大，改革前国务院有个组成部委，结果减少了个。另一个突出特点是，行政管理从具体的工业经济管理中淡出。除了国防科技工业和信息
14、产业两个管理部门外，这次改革将其他直接管理工业的个部委都撤消了。同时，在国务院和省级政府机构，提出公务人员要减一半，国务院当时万人减了万人。 年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景下进行的。改革目标很明确，即逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重 点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。 南开大学周恩来管理学院 “ 大部门制改革 ” 课题组负责人朱光磊教授说，前次行政体制改革，通过机构精简和调整，总
15、体上适应了推进经济体制改革的需要。但是，改革还缺乏政府职能切实转变的基础，改革对象大多集中于经济管理部门，对政府的社会管理与公共服务职能关注不够。 党的十七大报告首次提出建设服务型政 府，为第次行政管理体制改革指明了方向。十七届二中全会强调，要着眼于科学发展、改善民生，在大部门体制改革等方面迈出重要步伐。 5 次改革一种动力：经济体制改革推动行政体制改革 经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。梳理次行政体制改革，政府机构改革的每一次任务，都是由经济体制改革深入以后提出来的，不是空穴来风。反过来，行政体制改革的实施，又进一步推动经济体制改革的深入。 汪玉凯分析说，年进行第一次政府
16、机构改革时，我们实行的是 “ 计划经济为主，市场条件 为辅 ” ，即经济性质仍然是计划经济。到年进行第二次行政管理体制改革时，我们实行的是 “ 有计划的社会主义商品经济 ” ，尽管加了诸多限制，但经济性质已变成商品经济了。到年推动第三次行政管理体制改革时，我们要建立的是 “ 社会主义市场经济体制 ” 。 6 很显然，经济体制改革深入以后，人们的认识有了三次大突破。相应的，行政体制要随经济体制改革的深化，不断进行调整和改革，否则就会阻碍生产力的发展。 全国政协委员、中国 (海南 )改革发展研究院执行院长迟福林说，比起经济体制改革，行政体制改革的艰难性表现 为：每一次行政体制改革，表面上是机构、人
17、员、数量的增减，实质上却是一种权力格局的重新调整。 行政体制改革很难一步到位，也不可能一步到位。年的机构改革，几乎是一次数量增减性的改革，没有触动高度集中的计划经济管理体制。到年，中央就提出转变政府职能的要求。年更进一步提出行政体制改革要适应市场经济体制。年的政府机构改革，则适应了中国加入世界贸易组织的需要，同时为深化国企改革和减轻农民负担，清除了体制障碍。很显然，每一次改革都不是过去的重复，而是一个螺旋式上升的改革链条。 改革开放以来，中国创造了经济增长奇迹。但是，年的非典给人们当头一棒。人们深切感受到经济快速增长与公共服务不到位的矛盾。 全国人大代表、山东临沂市市长张少军坦言： “ 政府的
18、主要职责就应是提供公共服务，提供社会管理。在这两个领域，没有人可以替代政府。但直到最近几年中央提出以人为本的科学发展观，一些地方才真正意识到这一点。 ” 5 次改革一个启示：加快向服务型政府转变 党的十六大以来，中央领导多次强调，必须站在新的历史起点上推动改革开放。那么，下一步改革的关键在哪里？ “ 十一五 ” 规划提出，未来行政管理体制改革将成为改革开放的关键。党的十七届二中全会更进一步指出，深化行政管理体制改革， “ 是政治体制改革的重要内容 ” 。 迟福林分析说，我国已从生存型社会开始进入发展型社会。与年前相比，新阶段面临日益突出的两大矛盾。一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突
19、出矛盾；二是公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的突出矛盾。这两大矛盾对政府提出了新要求。 一些专家指出，制定 “ 九五 ” 计划的时候，我们明确提出要用集约式的经济增长方式替代粗放式的增长 ，十年后这个问题依然十分突出。哪个县长、市长的底线，都是本地经济发展速度要高于全国平均水平。这样做的结果必然是拼资源、拼环境。 7 以行政体制为中心的政府机构改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府。二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。 全国政协委员李立新深有感触地说，党的十六大以来，伴随着行政管理体制改革的推进，中央提出了以人为
20、本的科学发展观，各级政府针对困难群体和民生问题，拿出更多的钱去发展医疗、教育、就业、社会保障等公共服务项目。 党的十七大强调，解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝。十七届二中全会提出，要深刻认识深化行政管理体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，力争到年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。 新一轮的改革已经启动，新的政府机构改革方案让人们充满期待。 深化行政管理体制改革 建设人民满意的政府 2008 年 03 月 04 日 21:22 来源：新华网 新华网北京月日电 加快行政管理体制改革，建设服务型政府，这是党的十七大做出的重要战略部署。党的十七届二中全会审议通过了关于深化行政管 理
21、体制改革的意见，确立了我国深化行政管理体制改革的指导思想、基本原则，确立了到年我国深化行政管理体制改革的总体目标和今后年的重点任务，确立了组织实施这项重大改革的具体要求。意见把行政管理体制改革放在改革开放和经济社会发展的全局中通盘考虑、总体谋划，在广泛征求意见中集思广益、科学论证，具有长远的指导意义和现实意义。 在我国改革开放的关键时期，以转变政府职能为核心的行政管理体制改革，是我们党带领人民进一步深化改革的重要战略步骤，体现了我国政治体制改革的根本要求。意见立足改革开放和社 会主义现代化建设的新形势和新任务，认真分析了我国行政管理体制存在的问题，明确了在新的起点上深化改革的方向和要求，突出重
22、点，统筹兼顾，既有较强的现实针对性，也有较强的可操作性；既体现了改革的前瞻性、创造性，也注重改革的连续性、系统性，表明了我们党加快行政管理体制改革的坚定意志，展现了积极稳妥、循序渐进的科学精神。 作为政治体制改革的重要内容，行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是我国全面改革的重要组成部分，必须随着改革开8 放和社会主义现代化建设的发展不断推进。党的十 一届三中全会以来，我们党不断推进行政管理体制改革，在转变政府职能、优化政治组织结构、推进决策科学化民主化、加强依法行政、健全行政管理体制机制、推动反腐倡廉建设等方面取得了明显成效，积累了宝贵经验，政府职能得到很
23、大转变，行政机构和人员得到优化精简。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，有力地保障了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。 站在全面建设小康社会新的历史起点，面对新形势新任务，现行行政管理体制依然存在一些不相适应的地方，深化改革势在必行。只有不断深化行政管理体制改革，才能构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，更好地贯彻落实科学发展观，促进经济社会全面协调可持续发展；才能建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，更好地落实以人为本的执政理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，促进社会和谐；才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺
24、畅、监督有力的行政管理体制，更好地应对新时期新阶段面临的各种挑战，为深化改革、扩大开放创造良好的环境。 当前，我国经济社会发展势头良好，人民生活明显改善，社会各方面对推进行政管理体制改革要求迫切 ，这为深化行政管理体制改革创造了有利条件。面对时代发展的新要求和人民群众的新期待，我们必须抓住当前的有利时机，紧紧抓住转变政府职能这个核心，着力优化政府组织机构和完善行政运行机制，突出加强依法行政和制度建设，坚定不移地把行政管理体制改革推向前进。 深化行政管理体制改革是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，关系经济社会发展全局，是一项政治性和政策性
25、都很强的复杂系统工程。必须坚持在党的领导下，从国情出发，从经济社会发展的要求出发，从人民群众的愿望 出发，积极稳妥地推进，努力做到长远目标与阶段性目标相结合，全面推进与重点突破相结合，达到目标与效果的统一。无论是转变职能、理顺关系，还是优化结构、提高效能，都要按照统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施的要求，既要抓住有利条件，针对各方面反应强烈的突出问题，在一些重要领域和关键环节迈出步伐，坚定不移地推进改革；又要坚持从实际出发，处理好改革发展稳定的关系，循序渐进地推进改革。 9 今年是改革开放周年，是贯彻落实党的十七大战略部署的第一年。确保行政管理体制改革顺利进行意义重大。我们要从我国当前和未
26、来 发展的全局出发，把思想统一到中央精神上来，把行动统一到中央部署上来，坚定信心，精心组织，周密部署，狠抓落实，建设人民满意的政府，更好地推动科学发展，促进社会和谐，更好地维护人民群众的利益，为全面建设小康社会提供体制保障。 人民日报文章：行政体制改革关键是转变政府职能 2008 年 02 月 27 日 07:15:16 来源： 人民日报 胡锦涛总书记在主持中共中央政治局第四次集体学习时指出：“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、 社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民
27、群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。” 改革开放以来，我国行政管理体制经过多次改革，取得了很大成绩，突出的标志就是政府职能转变取得了积极进展。政府对微观经济的干预减少，以间接管理手段为主的宏观调控体系框架初步形成，市场体系基本建立，政府充分发挥对市场的培育、规范和监管功能，越来越重视履行社会管理和公共服务职能。政府管理经济的方式有了较大改变，依靠行政审批进行管理的模式正在转变，行政审批事项大幅度裁减，涉外经济管理向国际 惯例靠拢。政府决策民主化科学化程度有了很大提高。政府按照科学发展观的要求，驾驭经济和社会全面协调可持续发展的能力得到明显提升。从总体上看，我国行政管理体制与社会主义市场经
28、济体制和社会主义民主政治的要求是基本相适应的。 然而，在经济体制改革不断深入的情况下，特别是我们面临着构建社会主义和谐社会的繁重任务，这就对政府行政管理体制改革提出了很多新的更高的要求。当前，深化行政管理体制改革的关键，仍然是转变政府职能。 行政管理学原理告诉我们，在行政管理体制中，职能、结构、功能是有机结合的重要组成要 素和方面。三者中，职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府权力来自法定的政府职能，政府所有其他要素都是由职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。 10
29、行政管理体制改革和机构改革是一个系统工程，各种权力配置、运行机制、协调机制的建立和运转与职能及其机构之间会产生相互的影响。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。从我国行政管理改革的历程来看，我们的 机构改革与职能的转变呈现出明显的正相关状态，趋势是与市场经济的发育程度密切联系的，市场经济越发展，政府职能转变越是深入，机构改革就越有成效，职能设置和机构设置的科学化和匹配程度也相应提高。 行政管理体制和机构改革以转变政府职能为核心，就是抓住了治本之策。这既是改革的主题，又是改革的总体要求。要通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，
30、从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构调整整合，还是部门职责界定，都要有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越 位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题，推动科学发展，促进社会和谐，更好地实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。检验行政管理体制和机构改革的成效，既要看政府机构调整是否科学合理，更要看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。 政府要按照市场经济规律履行好经济调节的职能。政府对经济运行实施宏观调控，在现代市场经济中，是一项重要职能，同时又是重要特征。单纯依靠行政力量直接配置资源，和完全听任市场配置资源，都有其种种局
31、限性，政府应该制定对经济运行实施宏观调控 的制度安排，调节的程度和范围应由市场失灵的程度和范围来决定。一是制定全国经济发展战略，主要包括经济增长目标、结构优化目标、人民生活水平提高目标等。二是保证经济发展战略目标和计划目标的实现，主要运用经济手段和法律手段对经济运行实施有效调节。三是保证经济系统正常、高效运行，促进经济又好又快发展。 政府要加大力度整顿和规范市场经济秩序。现在市场秩序已经有所好转，但是在某些方面和领域依然存在着很多问题。例如，偷税、骗税、商业欺诈、财务失真、违反财经纪律等行为时有发生，假冒伪劣商品、文化市场混乱、工程质量低 劣等问题比较突出，影响正常的市场秩序。这些都表明政府的市场监管力度不够，政府市场监管的职能还不到位。 要进一步加强政府社会管理职能。在现代社会中，随着民主政治的发展和公民素质的提高，政府社会管理职能要与充分发挥公民自我管理和社区自治有机结合起来。
