1、 1 2 我国行政公开制度的现状与思考 龙云燕 【 摘 要 】 行政公开是现代民主政治的应有之义，是建设法治国家，建设透明政府的必然选择。但是我国行政公开制度存在缺乏法律保障、流于形式、范围狭窄、手段落后等亟待解决的问题。因此，本文从我国行政公开制度的现状入手，对当下我国行政公开制度存在的问题进行分析， 以探求完善行政公开制度的对策。 【 关键词 】 行政公开制度；问题；对策 The present situation of our administrative openness system and thinking Abstract Administrative openness is t
2、he inherent of modern democratic politics, is the construction country under the rule of law, the inevitable choice of building transparent government. But there is a lack of legal protection, administrative public system in China become a mere formality, narrow and backward problems to be solved. T
3、herefore, this article starts with the current situation of the administrative openness system, in the administrative openness system of the present analysis of existing problems, to explore and perfect administrative system of countermeasures. Key words Administrative public system; problem; Counte
4、rmeasures 行政公开制度是指行政主体在实施行政行为的过程中 , 除涉及到国家机密、个人稳私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外 , 必须向行政相对人及社会公开 , 让其知 晓和了解相关情况的一种制度 , 由行政情报公开制度、行政会议公开制度、听证制度等具体制度构成 , 需要公开的内容主要包括法律公开、情报资料公开、行政决定公开、程序公开、公务员的相关情况公开。行政公开制度是现代行政程序之基本制度之一，也是现代民主国家的一项必备制度，更是行政民主和行政法 制的前提和基础，对于抑制腐败、提高行政效率、促进公民知情权及其他 民主权利的实现等都具有极重要的意义。 3 一、 我国行政公开制度的现
5、状 我国的行政公开制度建设从上世纪 80 年代初期就已经开始了，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公 开制度。随后，一些地市以及省级机关、国家职能部门相继进行了政务公开以及相关制度的研讨与试点。 1998 年党的十五大报告就明确提出 ,为完善民主监督制度 ,国家机关实行 “公开原则”，直接涉及群众切身利益的部门要实行“公开办事制度”。 近年来，随着我国法制进程的加快，我国的行政公开制度已经形成了一定基础，其中最重要的是已经形成了以中央和地方政府机构主持的机关报等大报为核心 ,以国务院公报、中华人民共和国法律汇编、中华人民共和国法规汇编、人民日报等定期出版物为依托 ,以各种形式的法律、法规汇
6、编为补充的法律公 告体系。同时也存在一定的依申请公开的立法。近几年制定 的价格法、行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、 行政许可法等单行法律都规定了一定的公开制度；如行政复议法第 23 条第 2 款规定 : 申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外 ,行政复议机关不得拒绝。在实践中 , 主要通过一些政策对行政公开的内容、形式、 监督和评价体系做出规定。各部门、各地方在实践中又通过政策推行了“公示制”“、两公开一监督”、“政府采购 制”“、窗口式服务”等一系列制度，还有诸如警务公开、检务公开、厂务公开、政府上网
7、工程等活动也相继在全国范围内展开；一些地方和部门还设置了配套的监督与救济机制 (如电话专线“、绿色通道”、政务公开监督员、行政公开责任追究等 )以保障行政公开的落实。种种相关政策的推行，对于改善干群关系、提高 工作效率、预防和治理腐败有着明显的作用。 二、 我国行政公开制度存在的主要问题 近年来 ,随着我国社会主义市场经济体制的建立和民主制度的发展，我国公开制度在各级国家机关中逐步建立起来 , 相关的理论研究也在步向深入。但是我们也清醒地看 到，由于长期以来没有建立具体、完善的行政公开制度和监督制度，因此这种制度在我国还不成熟，存在许多急需改进的地方。 （一） 行政公开具有浓厚的政策性，缺乏相
8、应的制度保障 我国行政公开制度一经推出 , 立即在各地广泛推行 ,但因其浓厚的政策性 , 4 缺乏相应的制度保障 , 导致实用主义和形式主义盛行 , 在行政公开的范围和内容等方面表现出随意性和零散性 , 难以成为稳定的制度。目前 ,我国的行政公开在立法上还很不完善 ,有关行政公开的法律规定仅散见于一些法律、法规的条文之中 ,没有一部统一的行政程序法和配套的法律体系。有的法律仅 仅对行政公开作原则性的规定 ,怎么公开、向谁公开、什么时间公开、公开什么内容、不公开将导致什么法律后果等方面的内容很不具体 ,缺乏可操作性。这就导致在实践中 ,许多地方、许多部门在行政公开中随意性、任意性较强。对什么内容
9、公开、公开到什么程度、何时公开等都由有关机关自己决定。因此 , 行政公开的实施具有较强的弹性，使得行政公开的实施受制于当地领导的认识 , 如果领导认识到位 , 给予高度重视 , 并有足够的权威推行和协调政务公开 , 制定有力可行的措施 , 那么行政公开就能够开展得好 , 落实得深。反之，行政公开就落实不了 , 就 会流于形式。这种现象也反映了行政公开制度的浓厚政策性、浓厚的“清官意识”和“不确定性”，也体现出了我国行政公开制度长足、有效的实施，缺乏一部统一、有效的行政程序法典。 (二 )行政公开的手段落后 我国现在运用的行政公开渠道主要有以下几种 :一是通过广播、电视、报刊等新闻媒体公开。这种
10、公开途径虽然快捷、及时 ,但对象大多限于比较重大的行政信息。二是通过政府公报、综合年鉴、专项年鉴等出版物公开。由于这些出版物所面对的读者有限 ,因而这种公开方式效果不佳。三是通过专栏、布告、文件、简报等途径公开。这种公开方式由于节约资金 、技术要求不高而被广泛采用。这些传统的方式虽然对行政公开的建立和发展起到了一定的作用，但由于它们自身的缺陷 ,使得公开的范围、速度都难以与信息网络相提并论。就行政公开具体手段来看，虽然随着社会经济的发展，各地、各部门的行政公开手段逐渐丰富起来，印刷册、报纸、广播、电视、电子显示屏、信息网络得到了广泛运用。但是在我国，即使强调了网上政府的概念和网上公开的手段，行
11、政公开的范围依旧多局限于行政公开主体的组织内部， 公众如果需要获得信息 ,往往需要前往义务主体内部获得信息 ,这种做法不利于提高行政公开的效率。而行政公开的网 上公开手段，上的信息或是更新得较慢或是内容狭窄、时间短、随意性大。很显然，我国行政公开的落后手段大大阻碍了我国行政公开的发展。 5 （三） 行政公开流于表面化、形式化 在实践中 ,行政公开形式化趋向比较严重 ,不少地方仅仅有行政公开或政务公开的口号、宣传 ,而没有将行政公开落到实处。有些地方的行政公开的内容仅限于文字上的规定或一些统计数据 ,而具体的行政过程、行政决定却未能及时有效地公开 ,使行政公开的阵地成了政府成绩的宣传栏。具体的表
12、现为以下几方面： 第一， 公开主体与群众缺乏互动 ,回应性差。 行政公开本应形成积极互动的双向 反馈机制，不仅公开主体要依照法律、法规、政策和制度的要求，主动地向社会公开有关的政务信息 , 群众、组织也有权利和义务获取和了解、参与和监督行政公开的运行情况。因此公开的主体还要依法接受相对人的申请和询问 , 即开展被动式的政务公开活动。 第二， 行政公开的质量不高 , 避重就轻。多数地方公开的信息大部分局限于事务性、程序性的公开，而对于涉及到群众切身利益、容易引发矛盾和滋生腐败的热点、难点问题，诸如单位内部财务收支、领导干部廉洁自律及选拔任用、职称评聘等很少做到完全公开、透明。 第三， 在行政公开
13、活动中还存在一些假 公开、公开项目不全等问题。 第四， 信息沟通渠道不畅。沟通不畅 , 群众由于缺少对政务公开的申请途径 , 人们想要获取的信息并不知道向哪个单位去申请索取 , 即使索取到了信息又感到不能满足需要。 （四） 行政公开的范围狭窄 行政公开的范围狭窄表现在主体范围狭窄和内容范围狭窄两个方面。在行政公开的义务主体方面，有些地方已由国家机关扩展到公共服务部门 ,如学校、医院、邮政、通信、公交等行业，但由于中央在建立行政公开制度的初期 ,曾经指出地方基层政权是行政公开的实施重点 ,所以当前各级政府在实施行政公开的过程中 ,对基层的注意力较 多 ,行政公开的主体主要集中在乡镇级和市县级的政
14、府机关 ,中央机关和省部级机关基本上处于原来的状态。同时理论界对于行政公开主体也缺乏深入研究 ,研究重点主要集中在行政公开的义务主体 ,对于行政公开的权利主体的研究较少。而行政公开的内容范围狭窄最突出的表现是除外事项解释过于宽，保密的范围宽泛无边。如对于行政公开的内容一般的界定是 “除国家规定保密以外的其它事务”。而实践中确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准 , 6 国家机关享有较大的自由裁量权 , 如果参照中华人民共和国保守国家秘密法的规定 , 由于该法偏重于对国家机密 的保护 , 以防范国家机密的外泄为核心 ,对国家秘密的分类等级规定得过于宽泛 , 容易造成国家秘密的泛滥。在具体实施行政
15、公开的过程中 , 行政主体容易将国家秘密扩大化，除了保密法所确定的法定保密事项和保密事由之外 ,一些机关动辄设定保密事项 ,或用“保密”二字来解释本不该保密的事项 ,使不少可以公开也应当公开 ,可以让公众知晓公众也有权知晓的一些事项成了保密事项 ,从而使保密的事项过多 ,而公开的事项显得过于狭窄。 （五） 缺 乏有效的行政公开救济程序 根据“有权利必有救济”的 原理，行政公开制度应该有救济程序的保障。而在我国，对行政主体不公开相关信息的法律责任以及利害关系人对有关行政主体不依法主动提供信息和无合法理由拒绝其申请提供信息的救济途径等规定得极少，且非常不明确。当行政主体违反法律规定的公开义务 ,
16、不依法主动提供信息或违法拒绝其申请提供信息时 , 相对人应该通过何种方式寻求何种救济 ( 例如申请复议或者提起诉讼或者请求国家赔偿等 ), 也几乎没有明确的规定。因此，当利害关系人明知行政主体违反了行政公开的相关规定，侵害了自己的合法权利，却很难寻求到强有力的法律依据，也无法确知应当 申请行政复议还是提起行政诉讼。 三、 完善我国行政公开制度的政策 （一） 提高认识，树立现代行政理念，强化行政公开观念 “公民为顾客”“、顾客至上”、“向市民交代”等服务行政的理念是现代行政法治社会的主流价值观，也是行政公开制度赖以维持的思想基础。只有政府及其公务人员真正认同正确的行政理念并且把它们作为开展行政活
17、动的指导 , 行政公开制度化建设才能有持久的动力。在发展社会主义市场经济的行政环境中 , 推进行政公开应该真正认同、内化并且付诸实施的行政理念包括：一是牢固树立为民行政的理念。 公务员或公职人员必须要以服务人民为宗旨 , 视行政服务为一种责任、义务 , 牢固树立为民行政的理念。在今天发展市场经济和利益多元化的条件下 , 使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。二是牢固树立履行义务的理念。行政工作的宗旨是服务人民 , 那么，作为代表人民行使国家权力的行政机关及其工作人员应该7 把行政公开作为自己的一项基本义务 , 不折不扣地加以履行。对于拒不实
18、行行政公开的 , 应当加强教育 , 提高思想认识 , 直至给予某种形式的惩戒 , 促使其强化为民服务意识 , 遵循 行政公开的原则。三是牢固树立公开公平公正的理念。 实现行政活动的公开、公平、公正是广大人民群众对行政机关提出的要求 , 应该成为各级行政机关追求的目标。而实行行政公开 , 提高政府行为的透明度是达到公平公正的前提。只有实现行政公开 , 才能让人民参与到行政活动中来 , 发挥他们强有力的监督作用 , 从而促进行政行为的合理化。而在这些理念中，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。 （二） 完善行政公开立法，实现行政公开的法制化 我国是社会主义法治国家，行政应该是法治行政
19、 , 要逐步使法律法规成为行政机关行为的主要 合法性依据。加快行政公开的制度化、法制化进程 , 制定行政公开相关法律法规 , 确立和完善我国的行政公开制度 , 是行政公开制度建设的核心内容和重要措施。考虑到我国的实际情况 , 在行政公开制度建立初期 , 将政策作为主要依据是必需的 , 但是随着经济社会的快速发展 , 要进一步推行行政公开并使之更加深入 , 就必须制定和颁布行政公开方面的法律法规 , 对行政公开的主体、机构设置、程序、救济途径等相关问题作出规定。“从世界范围看 , 行政公开制度的立法模式主要有两种 : 一种是制定信息公开法、财产申报法、政府采购法等 行政公开方面的特别法 , 其他
20、程序方面的总则性规定适用行政程序法 , 代表国家有美国和日本 ; 第二种是没有特别法的规定 , 相关问题规定在行政程序法中 , 代表国家为德国。”中国应该在吸取外来经验的基础之上根据中国行政公开的现实情况 , 制定出有中国特色的行政公开立法。 在立法安排上，我国应该先制定财产申报法、政府采购法、信息公开法等特别法，就信息公开而言，规定信息公开的对象、方式、程序、监督机制以及违反信息公开的法律责任。具体来说 , 信息公开应采取主动公开和申请公开两种方式 , 并依据不同方式设置 不同的程序 , 重点体现在行政公开的时间限制 , 取消现行法律法规所做的不恰当限制 , 确保与公开内容有利害关系的人都可
21、以查看 , 提供最大范围的对权利人的保护 , 并规定信息公开要达到明确具体 , 不具有混淆性。最后在法律中列举出不予公开的情形 , 以便相对人了解自己的权利是否受到行政机关的侵害。然后在这些特别法律的基础之上 ,制定统一的行政程序8 法。 （三） 充分重视电子化政府和政府网络在行政公开中的作用 科学技术的发展 , 尤其是互联网的扩张正在引起社会经济、政府管理的深刻变革。实现政府上网 , 建设电子政务对实现行政公开化 具有重要意义。电子政务建设的主要目的 , 是促进政府信息资源的开发利用和共享 , 提高行政效率和决策水平 , 改善公共服务质量和增加服务内容 , 增加办事执法的透明度 , 加强政府
22、有效管理 , 建立政府与人民直接沟通的渠道 , 推动国民经济和社会信息化发展。电子政务建设不是简单地将政府原有的职能和业务流程电子化或网络化 , 而是政府行政方式和组织结构的优化重组 , 必须与转变政府职能和机构改革紧密结合起来。政府也可以凭借互联网强大的技术支持 , 为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息。政府可以开 发网上公共服务系统 , 利用信息技术为公众提供更迅速、简便、周到的服务 , 将政府服务的平台从传统的办公室、窗、柜台转向简单的网络平台。我国的“政府上网工程”也在 1999 年启动 , 但是许多政府网站 , 包括一些国务院部委的网站内容陈旧、功能
23、单调( 只介绍本部门的组织结构和法定职能 ) , 远没有发挥应有的功能 , 总的特征是“网络技术的利用呈现肤浅化特征”。因此，善用科技，充分利用互联网，加强对政府网站的管理，真正发挥电子政务在行政公开中的巨大作用是我国各级政府继续努力的方向。 （四） 深入研究行政公开的公开方式 根据公开方式的不同 ,行政公开可以分为主动公开和依申请公开 ;根据公开对象的不同 ,行政公开可以分为对所有人公开和对利害关系人的公开 ;根据公开的地点不同 ,可以将之分为公报的公开、阅览室的公开、复制的公开 ;根据收费与否 ,可以分为免费的公开和收费的公开。在我国 ,行政公开的主要形式是行政主体主动公开 ,缺乏对于依申
24、请公开的详细规定和深入研究 ,从而影响了行政公开的效果 ,因此 ,我们应该加强行政公开方式的多样化 ,增加依申请公开的规定和对利害关系人公开的规定。 1.主动公开和依申请公开 主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法 律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体9 及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。依申请公开是指权利主体按照一定的程序和条件向负有公开信息义务机关和工作人员请求公开某项情报的方式。 2.对所有人公开和对利害关系人公开 对所有人公开就是公开的对象是国家的全体公民、组织 ,没有资格上的限制。而对利害关系人公开就是公开的对象仅
25、限于和公开的资料、信息、消息有利害关系的特定人。如行政处罚法第 31条规定 :行政机关在作出行政处罚决定以前 ,应当告知当事人做出行政处罚决 定的事实、理由及依据。这是公开的范围仅限于当事人。行政复议法第 23条第 2款规定 :申请人、第三人可以查阅被申请人提供的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料 ,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外 ,行政复议机关不得拒绝。这时的公开范围仅限于申请行政复议的申请人和行政复议第三人。 （五） 扩大行政公开的范围 行政公开的范围狭窄主要表现在主题范围狭窄和内容范围狭窄，所以，扩大行政公开的范围就应该从这两方面着手。 1.扩大行政公开的义务主
26、体范围 目前行政公开的主体范围主要集中在各级行政机关中 ,其中又 主要集中在基层行政机关。而实际上行政公开的主体范围不仅仅局限于行政机关 ,而且应该包括行政机关之外的其他行政主体 ,如法律、法规和规章授权的行使国家行政权力的组织。在实际推行中 ,对于行政主体的行政公开 ,可以采用先以行政机关的行政公开为龙头 ,取得一定经验后再行扩大到法律、法规和规章授权的组织的方法。 2.扩大行政公开内容的范围 世界各国对于行政公开范围的有两种不同的立法例 :一种是列举行政公开的事项 ;一种是采用概括式加排除式的规定。首先概括规定行政主体的信息应该予以公开 ,然后再采用排除式的规定例外事项 ,例外事项一 般为
27、国家秘密、商业秘密和个人隐私。因此 ,我国行政公开对于公开内容可以采用概括式和列举式模式。因此 ,我国行政公开对于公开内容可以采用概括式和列举式模式。行政主体应当公开行政法规、规章等规范性文件 ;行政主体的机构设置、人员编制、职责权限以及办事规则 ;行政主体的相关工作人员的录用、考核、奖惩、任免以及相当级10 别公务员的收入 ;行政主体的财产收支要公开 ;行政执法依据、程序、过程、认定事实、救济途径等 ;其他重大行政事项以及决策过程。行政主体不予公开国家秘密、商业秘密和个人隐私 ,行政主体对不予公开的事项应当承担举证责任。 （六） 建立和完善我国行政公开制度的救济制度 依据我国现实情况和借鉴国
28、外成熟经验，我国行政公开的法定救济途径应包括自我补正、国家赔偿、行政复议和行政诉讼。一是自我补正依法公开自己的行政行为是行政公开主体的法定义务，应公开而不公开或不应公开而公开都是一种行政失职或违法行为，这种行为发生后，行政主体有义务进行自我纠正，有义务按法律的规定重新做出公开或不公开决定，对于给行政相对人造成权益侵害的，有义务给予一定的补偿或赔偿。各行政公开义务主体应当制定符合本单位实际的自我补正程序。二是国家赔偿。行政机关拒绝公民的申请而 不公开行政信息、情报，这种行为属于行政不作为，而行政不作为是可以提起国家赔偿的。 三是行政诉讼和行政复议。当行政机关拒绝承担法定的公开义务时 ,相对人可以
29、通过提起行政复议和行政诉讼来获得救济。当然 ,在相对人提起行政诉讼前 ,应穷尽了所有的行政救济方法。另外 ,还应规定行政机关及其工作人员违反行政公开法所应承担的相应的法律责任。如 :赔礼道歉、通报批评、警告、撤销违法的行政行为、行政处分、行政赔偿等。 行政公开救济制度是我国行政公开制度的重要组成部分。建立和完善我国行政公开救济制度，是保障 行政公开制度畅行的重要举措，它 有利于现阶段对权力的监督、防控腐败。应对我国现行的法律法规进行修改和完善，明确行政公开救济的范围和法定救济途径，使当事人在行政知情权受到侵害之时，能够通过多种途径来救济自己的权利。 结束语 行政公开制度作为落实宪法中国民知情权的一种重要的制度设计 , 具有重要的现实意义。通过完善行政公开制度 , 一方面可以保障当事人的利益 , 满足国民的知情权和对行政活动的监督 , 另一方面对行政机关也是一种潜在的推动 , 促使行政机关提高工作的透明度和工作效率 , 减少暗箱操作的可能性，有助于推动阳光政府和法治政府的建设。我们相信 , 随着经济社会的快速发展 , 国家对行政公开日益重视 , 我国的行政公开制度也将越来越完善。
