关于中国与拉美能源关系发展问题的若干思考.doc

1、 关于中国与拉美 能源 关系发展问题的若干思考 近年来，在中国能源安全形势日益突出、拉美国家在中国能源安全中的重要性日益显现的情况下，中拉能源关系不断发展。 2008 年 11 月中国政府首次发表了对拉丁美洲和加勒比政策文件。这一纲领性文件涵盖了经济、外贸、金融等十多个领域，其中能源与原材料合作是中拉关系发展的核心和重点。与此同时，进一步发展中国与拉美国家的能源关系面临不少问题。在机遇和风险并存的情况下，有必要对中国与拉美国家能源关系发展中存在的主要问题、风险和挑战进行分析和思考，以利于中国与拉美国家能 源关系的进一步发展，保障中国的能源安全。 一、中国在拉美能源利益的基础、机遇与缘由 1.中

2、拉能源合作深化的基础 第一，拉美地区拥有丰富的石油资源。英国石油公司的世界能源统计评论显示，拉美地区已探明的原油储量为 1351 亿桶，占全球的 10.7%；这一储量虽远远不及中东地区，但其比重仍高于北美洲的 4.7%，更高于亚太地区的 3.3%。拉美地区已探明的石油资源超过北美地区和亚太地区已探明储量的总和。 按 2008 年的产量计算，拉美石油的储采比 年限为 50.3年，仅低于中东地区的 78.6 年，而 高于非洲地区的 33.4 年，欧亚地区（俄罗斯、中亚地区等）的 22.1 年、亚太地区的 14.2 年、北美地区的 13.9 年，居于世界第二位。这说明，拉美地区的石油生产与供应具有相

3、当大的发展潜力和竞争力。 从资源分布看，拉美国家中委内瑞拉的油气资源最丰富。2008 年 4 月，委内瑞拉能源部宣布，其探明的石油储量已增至 1300 亿桶，如果把已探明的 2700 亿桶重油储量计算在内，委内瑞拉的石油储量超过沙特阿拉伯而居世界首位。墨西哥的石油储量居拉美第二位，是世界第五大石油生产国。巴西的石油储量居拉美第三位。 2007 年 11 月，巴西国 家石油公司宣布在巴西东南沿海发现图皮 (Tupi)油田，已探明石油储量近 80亿桶。 2008 年 4 月，巴西又在近海发现一个巨型油田，据巴西官方估算，其储量高达 330 亿桶。 厄瓜多尔的原油储量居拉美第四位。目前，虽然一些拉美

4、国家的石油储量不大，但潜力巨大。有的专家认为，在近期和中期内，拉美地区的石油对国际市场的重要性将大于俄罗斯。在满足包括中国在内的未来全球能源需求和能源供应多元化方面，特别是在中东地区政局不稳的情况下，拉美石油具有重要的战略价值。 第二，拉美石油对中国能源安全的战略价值，特别是在减轻或者降 低中国对中东石油的过度依赖方面，拉美的战略地位日益显现。由于拉美石油资源丰富，地区消费水平相对较低，可供出口的比重较大，是全球三大石油出口地之一。 2007 年，拉美地区日产石油 1011 万桶，占世界石油日产量的 12.9%。 2007 年，中国从委内瑞拉进口原油 411.5 万吨，从巴西进口原油 231.

5、5 万吨。 2009 年 2 月 19 日，巴西石油公司 (Petrobras)官方消息称，将向中国两大石油企业供应总计 10 万桶日到 16 万桶日的原油，这相当于年供应总量为 800 万吨（按 16 万桶日计算），约合中国 2008年 1.78 亿吨原油进口量的 4.4%。该协议的签署也意味着，巴西对中国的原油供应量将增加 4 倍以上。 但目前，中国从拉美国家进口的石油占中国石油进口总量和拉美国家石油出口总量的比重仍旧较低。 2007 年中国从拉美国家进口原油 1370 万吨，分别只占中国石油进口量和拉美国家石油出口量的 6.7%和 5%。 从中国进口原油的潜力来看，委内瑞拉、厄瓜多尔、秘

6、鲁和巴西等国可成为持续进口的对象国。 中国与拉美国家的能源合作不仅体现在石油进口贸易方面，还包括能源投资、开发和生产活动，而且是中国石油业根据 “走出去 ”战略而设定的三大战略 地区之一。与中东地区相比，中国对拉美地区的能源投资更早，更多，涉及的项目更大，对拉美能源经济和社会发展的积极作用更为明显。中国的对外能源合作首先是从拉美国家起步的。 1993 年，中石油的一家子公司以 2500 万美元取得秘鲁塔拉拉油田 20 年的开采权。这是中国的石油公司第一次进入国际石油业的上游领域。 1997 年，在委内瑞拉第三轮国际石油招标中，中石油获得马拉开波湖上的英特尔坎波油田和东委内瑞拉盆地的卡拉科尔油田

7、 20 年的开采权。 2004 年 7 月，中国与哥伦比亚签订合同，铺设从委内瑞拉至哥伦比亚的输油管道，以便委内瑞拉向 中国出口原油。 2004 年 12 月，中委两国签署能源合作协议，中国可在委内瑞拉 15 个地区开采石油，这些地区已探明的石油储量达 1 亿桶。 2005 年 1 月，中国与委内瑞拉签署合作开采石油和天然气协议。近年来，中国与秘鲁的能源合作日益密切。 2005 年 1 月 27 日，中国和秘鲁就进一步扩大油气勘探与开发、炼油化工等领域的合作达成谅解备忘录。巴西从 2008 年 12 月以来与中国进行了积极协商，希望与中国加强合作。 2009 年 2 月，巴西与中国签署了 10

8、0 亿美元的 “贷款换石油 ”协议。目前，中国与拉美的能源投资与合作已经扩大到巴西、委内瑞拉 、墨西哥等多个国家。尽管如此，目前拉美石油出口的主要流向国家仍旧是美国。 2007 年拉美国家向美国出口原油2.04 亿吨，占拉美原油出口总量的 74.43%，中拉能源投资与贸易仍有进一步发展的战略空间。 2.中拉能源合作深化面临的新机遇 近年来，由于投资不足、设备技术更新缓慢，一些拉美油气生产国的油气产量下降。而且作为世界上主要的石油产地之一，拉美地区的石油资源大都为西方国家所控制，拉美国家能源利益大大折损。因此有选择地吸引国际投资参与其上游石油天然气的勘探开发和生产投资仍旧是拉美发展不可避免的 选

9、择。由于中国的能源需求日益增加和对外投资能力不断增强，拉美国家吸引能源投资来源有了更多选择，规避了单纯依赖西方的风险。这一特点不仅对拉美具有重要利益，而且也对于中国、印度等新兴经济体乃至全球供应安全具有重要战略意义。因此拉美主要油气生产国近年来有着强烈的与中国开展能源合作的政治意愿。 此外，在当前国际金融危机影响日益蔓延的背景下，拉美国家与中国能源合作意愿进一步强化，出现了新的合作机遇。近一个时期以来，国际原油价格持续低迷，使得高度依赖油气出口的拉美国家经济遭受重创。以委内瑞拉为例，石油出口收入占 其对外贸易额的比重高达 90%， 2008 年下半年以来的石油价格急剧下跌，使查韦斯政府的财政收

10、入受到极大影响，严重削弱了国家经济和社会政治的发展能力，委内瑞拉国家石油公司的再投资能力和原油产量也在持续下降，这些因素都将迫使查韦斯政府扩大引资规模。墨西哥 2008 年 10 月 23 日通过了新的能源改革法案。这项法案的内容包括，适度放宽墨西哥国家石油公司与外国石油公司合作的相关限制，开放本国石油行业，吸引私人资本和外资，引进先进技术。 3.能源合作深化是中拉互补性利益要求的必然结果 中国与拉美地区的能源合作 是能源市场发展到一定阶段的必然产物，也是中拉关系不断发展和 “双赢 ”的结果。 第一，加强与拉美地区全方位的能源合作是中国能源安全的客观要求。20 世纪 90 年代以来，尽管中国经

11、济保持持续增长，但仍受到能源问题和资源问题的制约，且这些问题日益突出；特别是对石油的依存度日益加大，能源进口的集中化日趋明显。因此，获得可靠的、安全的和多元化的能源供应已成为中国对外战略的优先目标。油气资源丰富的拉美国家对中国经济的重要性日益突出。 1997-2007 年，中国日消耗石油从 417.9 万桶增至785.5 万桶（ 2007 年日消 耗石油占世界日消耗石油的 9.3%）；同期，中国石油需求增长量占世界石油需求增长量的 1/3。 2007 年，美国能源署估计，中国日产石油 390 万桶， (11)而要满足日均 750 万桶石油的需求，中国每天需进口约 370 万桶石油。 (12)如

12、果没有发现新的油田，预计中国的石油产量 2012 年将达到顶峰，此后开始下降。 (13)而 2010 年中国总的能源消耗将超过美国。据美国能源署预测， 2030 年中国日均原油消费量将超过 1740 万桶，而日产石油只有 410 万桶，日进口原油将超过 1000 万桶。(14)美国能源基金会副主席兼北京办事处 首席代表杨富强表示，中国非常希望加强与南美国家在石油领域的合作以及增加从南美国家进口石油的数量。 (15)据报道， “中国目前的石油进口量 30%来自非洲， 47%来自中东。 ”这种能源来源结构 “存在相当大的风险 ”。 (16)此外，目前中国在中东地区和非洲地区的一些合作伙伴存在相当大

13、的不稳定因素，这给中国的能源供给带来了变数。因此，随着能源需求不断增加，扩大进口渠道、建立更广阔的海外石油基地尤为重要。 第二，扩大对中东地区和非洲地区以外的能源需求也是当前中国能源进口多元化的现实需要。众所周知，长期以来中东地区的 地缘政治一直不稳定。近年来成为中国能源多元化渠道的一个主要地区 非洲，由于国内独特的历史、政治和经济结构，一些产油国的民族矛盾尖锐、内战不断、社会动荡。如中国在非洲的主要能源进口国苏丹和尼日利亚，分别存在着达尔富尔问题和暴力冲突问题。 2006 年以来不断发生的对石油设施的袭击事件使尼日利亚的石油产量下降了 20%。尼日利亚财政部长透露，由于尼日尔河三角洲地区的骚

14、乱，尼日利亚的日石油产量在 180 万 -200 万桶之间，而其潜在的实际日产石油能力为 300 万桶。 “该地区动荡的局势吓跑了对石油业的投资者 ”， (17)非洲能 源部门和全球石油市场的不确定性更加严重。(18)这种情况不仅可能使中国在非洲的能源投资和生产活动长期处于不安全状态，而且可能导致中国来自非洲的能源供应面临中断的巨大风险。 (19)因此，拉美的石油供应具有更大的意义。 第三，中国在拉美地区的能源投资和贸易活动促进了拉美能源工业和经济社会的发展。自实施 “走出去 ”战略以来，中国国家石油公司向多个拉美国家投资并签署了能源合作协议。自 1993 年起，中国国家石油公司先后对秘鲁、委

15、内瑞拉、厄瓜多尔、哥伦比亚、玻利维亚等国投资，从事油气勘探和开发。 (20)中国在拉美 的油气投资，不仅促进了拉美能源工业的发展，而且带来了市场的额外供应，增加了全球能源供应并有助于国际能源安全。中国石油公司在拉美地区积极从事石油勘探、扩大油田的产量，对拉美产油国和国际能源安全具有积极意义。 第四，从经济互补性的角度看，中国与拉美国家开展能源合作具有坚实基础。拉美拥有丰富的资源，中国拥有巨大的市场潜力和发展潜力，双方的互补性为中拉能源合作奠定了坚实基础。中拉双方都视对方为理想的经贸伙伴。中国现已成为拉美第三大进口国和第四大出口国；中国已与 20个拉美国家签订政府间贸易协定和科技协定，与 10

16、多个拉美国家成立了经贸与科技合作混合委员会；与 8 个拉美国家签订了鼓励与保护投资协定；与 12 个拉美国家建立了磋商制度；中国已成为一些拉美组织的观察员。这种共生关系不仅是能源市场发展到一定阶段的产物，也是中拉关系不断发展和双赢的结果，同时也是近年来中拉关系不断发展的原因之一。正是能源因素和资源因素的凸显使近年来中拉关系的发展具有更坚实的物质基础和崭新内涵。美国侨报刊载的时事评论文章指出，对能源和资源的关注是中国发表中国对拉丁美洲和加勒比政策文件的重要因素之一。(21)美国学者欧内斯特 威尔逊认为，各国 使用国家工具达到其多重利益，包括获得自然资源和能源的利益，都是 “天经地义 ”的；各国政

17、府都趋向于重视资源丰富的国家，中国也不例外。 (22) 二、中国对拉美能源外交面临的主要挑战 美国的地缘政治和经济影响、拉美国家的石油与民族主义意识形态紧密联系及地区政治风险是中拉关系发展中日益存在的带有普遍性的问题，也是中国对拉美能源外交面临的主要挑战。 第一，从能源利益关系与地缘角度分析，石油政治化源于拉美国家间对能源的竞争与争夺，由此不可避免地引起相关国家间的利益摩擦甚至冲突。 美国因素是 中国与拉美开展能源合作必须面对的一个问题。美国对拉美国家有着较强的地缘经济和政治影响。拉美石油出口也主要面向美国市场。随着中国石油企业进入拉美地区，美国担心它将减少在拉美市场的份额并受到来自中国的竞争

18、。 10 年前，美国还能把拉美石油视为自己的囊中之物，而现在形势已发生变化，随着中国对拉美石油需求和依赖的不断上升，美国已感受到来自中国的竞争压力。 (23)美国十分关注中国对委内瑞拉、厄瓜多尔、秘鲁、玻利维亚等国在能源领域的投资。 (24)2008 年 4 月，美国海军宣布重建第四舰队；同年 8 月 11 日，美国吸纳了多个拉美国 家在巴拿马附近水域进行大规模的军事演习，以彰显其对巴拿马运河的控制力。所以，一旦拉美地区局势紧张，中国从拉美国家进口石油的运输安全将受到重大威胁。 第二，在现阶段，拉美石油政治的特征主要表现为石油资源通常与民族主义意识形态有着直接联系。中国在与拉美国家开展能源合作

19、时，对此应有充分的认识和预见。拉美石油政治的这种特征，其根源在于拉美国家独特的历史、政治和经济结构，政局不稳，经济发展缓慢，贫富差距较大等等。这些特点对拉美石油工业的发展产生深刻影响，形成了拉美独特的石油地缘政治风险。从能源安全角度而言，拉 美石油政治的风险不可低估。纽约时报曾评论说， “油价高企唤醒了 能源民族主义 ”。 (25)近年来，拉美各国的政治生态开始向 “左 ”转。为解决社会问题，在民族主义思潮的影响下，左翼政治力量往往选择包括对石油资源在内的重要经济产业和部门实行国有化的政治经济手段。 2006 年 3 月 31 日，委内瑞拉政府宣布废弃 20 世纪 90 年代与外国石油公司签订

20、的所有石油开发合同。所有外国公司只有与委内瑞拉国家石油公司 (PDVSA)建立由后者控股的合资公司，才能在委内瑞拉继续从事经营活动。合资公司要交纳 50%的所得税、 30%的 矿区使用费和 3.33%的附加税，1%的税前利润要留作油田所在城市的发展建设基金。对今后石油行业的合同纠纷，委内瑞拉政府将不再接受任何国际仲裁，只承认委内瑞拉法庭的裁决。 2007 年 2 月 1 日，查韦斯宣布，在 5 月 1 日前完成对奥里诺科重油带四大战略联合项目的国有化，并要求 PDVSA 所占股份不得低于 60%。同年 6 月，美国埃克森美孚石油公司和康菲石油公司拒绝作为小股东继续参与在委内瑞拉的石油开发，退出

21、了委内瑞拉石油市场。毫无疑问，中国石油企业在委内瑞拉的石油投资也遭受重大损失。 (26)玻利维亚是仅次于委内瑞拉的拉美第二 大天然气生产国，来自美国、巴西、法国、英国、西班牙等国的 20 多家跨国公司经营玻利维亚全国 72%的石油和天然气产业，总额超过 30 亿美元。 2006 年 5 月 1 日，莫拉莱斯总统签署法令，宣布对本国油气资源实行国有化。玻利维亚国家石油公司 (YPFB)将对全国所有油气田实行全面控制，在玻利维亚的所有外国石油公司必须在 180 天内与YPFB 重新签订合同，并将所生产的 82%的油气上交。如果外国石油公司不接受这些条件，外国石油公司必须在没有任何补偿的情况下离开玻

22、利维亚。 2006 年 5 月 15 日，厄瓜多尔政府决定终止厄瓜多尔国家石油公司于1999 年与美国西方石油公司签订的石油合同。根据厄瓜多尔石油法的规定，合同终止后，外国石油公司在合同范围内的油田将收归国有。 2007 年10 月，厄瓜多尔政府宣布，进一步将因石油价格上涨而超出原合同基础价格的 99%收缴政府，且没有任何补偿。这基本上把在厄瓜多尔投资的外国石油公司逼上了绝路。对于刚刚进入厄瓜多尔的中国石油公司而言，将无法收回投资。 第三，拉美地区政治风险也不容忽视。从中短期来看，拉美地区爆发军事冲突的风险较小，但是，安第斯地区诸多不稳定因素可能 会危及中国在该地区的油气投资。 (27)200

23、8 年以来，哥伦比亚与厄瓜多尔、委内瑞拉因打击厄瓜多尔境内反政府武装，引发了 “南美外交和军事危机 ”。美国也因大使被驱逐与玻利维亚和委内瑞拉爆发了一场 “外交战 ”。 此外，拉美主要油气生产国更加重视环境保护和维护劳工权益的问题。如 2006 年 10 月，秘鲁的印第安部落强制阿根廷 Pluspetrol 公司停止石油生产，该公司被迫答应印第安部落提出的新的环境标准，并且每年提供 125万美元用于社区项目的建设。 (28)以上因素都使中国与拉美的能源合作面临风险与挑战。 三、能源利益、国际责任与中国能源政策的调整 鉴于拉美特殊的地理位置、特定的政治环境、遥远的运输距离以及一些拉美国家相对发达

24、的替代能源技术，从有利于中国的国家利益、有利于拉美国家的长远整体利益、有利于体现中国国际责任和国际形象的角度出发，中国需要着手并在坚持原则的基础上对有关政策进行调整。 一是树立 “合作安全 ”的观念。 “合作安全 ”是 “以国家之间的相互关系的非对抗性作为其政策的基点，其实质是建立在互信互利基础上的国家间相互合作的安全关系。 ”(29)从能源安全角度来看，尽管能源市场竞争激烈，能源问 题本质上是一个全球性问题，因此，中国必须探索地区合作和全球合作的解决方案和思路，为能源市场的平稳发展创造条件。考虑到美国在拉美的政治影响，中国以多边合作为依托，与美国共同构建稳定的拉美能源供应，对于保障国家能源安全，促进世界能源市场稳定至关重要。 2006 年