1、 1 人大 监督 程序 的创设与细化 初探 王明华 我国历来有 “重实体轻程序”的法治传统，正 因 如此，在 实施 人大监督中，我们更多地把着力点放到“权力”的考量上，淡化或者忽视了 “ 程序 ” 的积极意义。 在 对 程序现状的认识上， 总认为 人大监督程序 过多 ，不知道实际上人大的实体性权力很大 ，而程序性内容很少；在 对 程序作用的认识上， 片面 追求 由程序性监督 向实质性监督 转 变 ， 认识不到 程序本身也包括了实质性内容 ；在 对 程序特性的认识上， 认为程序繁琐费事、缺乏效率 ，看不到好的程序由于自身高效能动 而显示出较高的效率。 充分认识程序 正义的民主昭 示，不断 健全
2、人大工作运行机制， 不仅是增强人大监督 实效 的一个重要命题，也是推动民主法治建设的重要途径。 一、 现代法治理念 揭示 ： 没有程序，就没有权利的实现。 人大监督亦然。 市人大工作理论 研究会交流论文 2 法理上的 程序，是指人们从事法律行为必须遵循和履行的法定时空要素、步骤和方式 。 程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定非人情化等特性，人大监督一旦依照程序进行，无论程序 执行 者还是外界什么力量，都难以左右程序的运行，并 随着程序 向前推进，人大监督等实体权力得以一步步实现。 1、 程序 正义 优于实体 正义是现代法学的 普遍规则 。 法学 上有句名言， “
3、看得见的正义才是真正的正义”，对于 人大 监督来说，“可操作的权力才是真正的权力”。 现代程序正义理论表明：程序是实现和保证实体正义的手段， “缺乏程序要件的法制是难以协调运作的 ,硬要推行之 ,则极易与古代法家的严刑峻法同构化，其结果 ,往往是 治法 存、法治亡 ” 。 因此，程序正义优于实体正义成为现代国家的普遍游戏规则，那些实体性权利或是其抽象价值理念能否实现，取决于程序的机会是否均等、程序安排是否中立公正等程序问题。法律的正义，说到底也就是程序的正义。在我国， 人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映 人民意志，实现人民当家作主上。但是， “ 无论实体 设计是如何美妙，如果在程序的设计
4、及其运 作不符合实体的目的时，再美妙的人民代表大会制度 也会变成虚幻 ” 。 法定程序是对民主权利的基本保障，简化或省略法定程序的做法，都是与民主精神相悖的。 因此，加强人大监督必须坚持程序优先，且在程序操作过程中，还要 “宁繁勿简” 。只有这样，才能真正保证人民民主权利的实现， 把 宪3 法和 法律赋予 人大及其常委会的监督 职权 从操作层面上得到落实。 2、 代议制民主的 委托 方式 要求 完善人大程序法制。 从人大及其常委会作为代议机关的特性上讲，代议机关的权力就是一 种程序权。代议机关权力的每一步行使都必须在程序中运行，没有程序就行使不了监督权力。反之，每一步程序的建立和完善，都能保障
5、监督权力的有效推进。 宪法和法律关于人大的地位、职权和行使职权的手段等各项规定，充分体现了“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会”这样一个宪法原则。但它毕竟还仅仅是一种实体性规则，权力有效的行使和运作还需要一个规范的形式和途径 。 从人大行使职权的法律规范看 ，实体法和程序法并 没有严格区分。如地方组织法、选举法、代表法、监督法等，往往都是 实体规范和程序规范同在一个法律文件之中 ，而且具体操作的程序规范占有相当大比重。就整体而言，人大职权法律规范更多的是程序规范，而且程序规范占有重要地位。无论地域、民族有多大差异，人大行使职权的程序基本上是统一的。因此，发展和完善人民代
6、表 大会 制度，推进民主法制建设不仅要完善人民代表大会制度的实体性权力，更重要的是完善行使职权的程序运作方式，保证其行使职权的正当性和合理性。 3、 程序 还 可以充当 平衡利益 、调和冲突 的 最佳“衡器” 。 在人大实施监督过程中，人大与被监督对象之间产生 矛盾，法律不能完全提供解决冲突的规则和程序 时 ，在很大程度上要依靠党委4 的支持和协调 ，调和冲突更多地靠的外在力量 。 法治 的形式必然追求形式正义，法治的内容必然追求实质正义。而形式正义 是实现实质正义的基础和条件。在人大依法集体行使职权时，在出现意见分歧难以统一的情况下，正义的程序可以实现和保障理性。通过 充分讨论以后，以多数方
7、式作出的决定就是程序正义所支持的结果。即使 在特殊情况下，对民主失误的补正，也是通过程序取得普遍认同和接受。相反，程序条件不充分的决定，即使其目的是正当的， 也容易引起争论，造成 执行上的阻碍。 在人民代表大会制度具有实体正义的前提下，保证程序正义对于保持社会的稳定与协调，消除社会 对抗，调动广大人民群众的积极性具有重要意义。 二、人大监督实践表明：程序的不备、不当、不畅已经成为监督实效不彰的重要因素 目前 人大 监督效果不佳是由多种因素决定的，但监督 程序没有得到全面和科学的运用是一个主要原因。 监督程序的缺失，造成人大监督的法律规定缺乏可操作性， 使得 人大监督 效果不够明显 ，或者带来人
8、大监督工作的随意性。 1、程序缺失造成 了 实体权力的长期搁置。 按照立法法和地方组织法的规定，有权的地方人大常委会对越权、违反上位法或规定不适当的规章应予以改变或撤销；县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府不 适当的决定和命令。但法律没有规定 具体 审查程序由谁来启动，通过什么方式来启动。最有积极性启动5 程序的 ， 是利益受到损害的公民、企业事业组织和社会团体，但法律还没有明确规定这类行政相对人有向地方人大 及其常委会提出审查建议的权利。因此，尽管越权、违反上位法或规定不适当的规章和违法的 “红头文件” 不是没有，但罕有被地方人大撤销的 案例 。又如，地方组织法规定，省、自治区、直辖市
9、、自治州、设区的市的人大常委会组成人员 5人以上联名，可以书面向常委会提出质询案，但通过什么方式、什么具体工作机构交由主任会议决定列入会议议程，法律没有 规定。于是，在议程较满、时间较短的常委会会议期间，提质询案的可能性实际上 变得 很小。 2、程序缺失导致监督环节处于被分割状态 。 程序的规定总是以假想事情的发生为前提，当遇到什么情况发生时，总能根据情况的发生来加以应对。从人大监督工作的实际情况来看，监督程序则相对比较松散，对事情发生的假想还不够严密。 在监督程序的发起环节 ，虽然也设置了一些前提条件，如罢免案、质询案的提出，必须是规定的 组织 或 一定数量的 组成人员，但缺少实质性的前置条
10、件，即究竟在怎样的条件下，针对怎样的情况启动罢免案、质询案，监督程序的目的性不强。 在监 督程序的调查环节 ，由于缺少听证程序的法律规定，在实际工作中，调查容易流于形式，难以深入。 在监督程序的审议环节 ，缺少辩论（充分讨论）程序，在实际工作中，只是进行一般性的讨论。一件重要的监督案，如果不进行辩论 ，那么对其表决结果是否公正就是个问题。6 在监督程序的处置环节 ， 只作了一些原则性的规定 , 法律对不监督或不服从监督行为没有明确规定追究责任 。 比如审 查、审议工作报告通不过 怎么办 ，对受质询机关的答复不满意 怎么办 等， 法律都没有规定，以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权， 被 监督对
11、象 有时也 借口法律依据不足抵制或消极对待人 大监督。 由此可以看出，监督程序的 发起、调查、审议、处置等 环节相互连接不紧密，每个环节也都存在缺陷，监督环节的 这种 “碎片化”状态 ，使得监督 合力 难以形成并 发挥实质性作用。 3、 程序缺失易引发决策行政化偏好 。人大 工作方式与行政工作方式 不同 ，人大是集体研究、讨论出台意见，不能以 个人 意见代替 常委会 意见；政府则不同， 行政首长 惯于以 集体 名义传达政令、发布指示， 实行 首长负责制。 实际工作中， 人大领导干部大 多由 行政 领导转岗而来 ， 有时 在行使人大监督权时，由于缺乏可操作性的程序 规范 ， 长期的工作 惯性 就
12、 占据了主导 ， 处理问题自然 带有 一定 的行政色彩 。有的常委会领导 乐于或直接参与行政工作；有的习惯 以个人名义开展工作 ； 审议“一府两院”工作报告， 个别 主任的 意见 代替了 主任会议的意见，主任会议的意见 等同于 常委会的意见； 政府一些本应提请人大常委会审议决定的事项，采取邀请 常委会个别领导参加政府常务会议的方式代替了常委会会议的审议决定 等 。 凡此种种行政化的决策 思维和 工作 方式，很容易 形成 领导个人权威大于常委会集体权力，人大监督的张力直接取决于常委会领导的态度和支持力度。 7 三、在 现行 政治体制下， 增强人大监督实效 需 构建“ 目标明确、 步骤 清晰 、
13、措施具体、 权责对等 ”的 监督 程序体系 人大监督不仅要 主体合法、对象合法、形式合法，还 要 严格遵守法定的监督程序。 人大监督程序是指人大及其常委会行使监督权对监督对象的了解、监督行为的启动、对监督对象的处置、惩戒等前后相续的法定顺序、过程和方式。 现阶段，应本着 公平 、公开、 平等、 制约 的原则， 着重 对 人大监督 的发起 程序 、调查 程序 、审议 程序 、 交办 程序 、 处置 程序 等全过程进行 具体 创设和细化 。 1、 细化 人大 监督 的 发起 程序 ， 科学 选定监督事项 ， 使监督方向更加明确 。 一 要 建立监督议题 公众参与 机制 。 人民代表大会制度的运作程
14、序是确定国家民主政治发展方向以及巩固 和维护现存的政治与法律秩序的程序，是以人民都能接受的各种价值观念为基础，是以人民的参与与支持为最基本的条件。没有人民的广泛参与，人民代表大会制度不能体现正义。 因 此 ，选择人大监督事项， 除按照监督法规定的六条途径精心选题外，可公开向社会征集议题。审议议题确定前，要通过多种形式广泛征求意见。征求意见时，须阐述提出议题的理由，使议题得到社会各界的理解、认可和支持。 二要建立监督议题的筛选机制 。人大监督议题，重在筛选，贵在精炼。从实践来看，只有进行必要的分析论证和提纯过滤，8 才能保证选定的议题、监督的事项属于事关最广大 人民利益或是某一社会群体迫切需要解
15、决的问题，从而使监督具有更高的社会价值，实现监督效益的最大化。因此，在筛选监督议题时要注重选择那些事关发展大局、事关广大群众的根本利益、事关社会和谐稳定的议题。对准备列入监督内容的议题，事前要组织可行性研究，分析预测可能的监督效果，确保议题的选定切实可行、利于操作。 三要建立监督议题的评价机制 。建立必要的评估制度，对经过筛选的议题进行系统评价，以判断是否具有全面性、普遍性和可操作性，是否体现事关全局、事关民生、事关长远的要求。通过对筛选议题的评价，力求使监督议题更能把握全面 、服务大局，更加切合实际、体现民意。此外，还可定期对监督效果进行综合评价，以利于总结经验、查找问题、分析根源，不断提高
16、监督工作的质量和水平。 2、 细化 人大监督 的调查程序， 广泛听取各 方诉求 ， 使 调查结果 更加 真实 。 一是选准调查对象。 现在的调研方法一般是听取相关部门的汇报后，按照事先的安排进行一些实地考察。如此调研，听到的是加工润色的声音，看到的也大多是比较出彩的“盆景”，很难全面掌握真实情况。因此，调查研究工作中应将相关行业的人大代表、一线干群、服务对象作为基本调查对象，多深入基层、企业，多到老百姓的田间地头和 家中去倾听群众的心声，尽量避免9 单纯听汇报，下基层切忌蜻蜒点水走过场，这样才能真正调查到实情，研究出成果。 二是拓宽调查渠道 。紧紧张张听汇报、匆匆忙忙看现场的方式，很难达到调研
17、目的。要做到真、实、深，必须针对不同的课题采取不同的方法，体现方式方法的多样化。在调查中，听取汇报、现场考察、跟踪调查、抽样调查、蹲点调查、问卷调查等方法要随时随势选用。只有通过全面细致的多层次、立体式的调查研究，从实践中获取真实的原始的材料，才能掌握大量翔实的第一手材料，为形成有情况、有分析、有对策的调查报告奠定基础。 三要 创设调查听 证制度 。 按照听证内容的不同，西方国家立法机关的听证形式可分为立法性听证、监督性听证和调查性听证。调查性听证是议会对某一项社会关注的热点，通过听证会方式举行的公开调查。目前在我国，立法性听证已经得到了积极引用和实践，监督性听证和调查性听证还没有这方面的实践
18、先例。要积极引进和借鉴调查听证制度， 明确和规范听证的法律依据，拓宽听证的范围，注重对听证结果的处理，实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能。 3、 细化 人大监督 的审议程序 ， 充分采纳代表 、 委员意见，使监督意见 更加公正。 一要建立 书面发言 和专题发言 制度 。书面发言具有全面性、条理性、准确性、深刻性和方便归纳整理等优点。要建立以书面发言为主、口头发言为辅的审议发言制度，规定组成人员在会前10 应拟好发言提纲，会中按提纲发言，如来不及发言将提纲交给记录人员。就议题需要解决的几个重点问题，分别安排组成人员作专题调研，并安排其作专题发言，以增强审议的深度。 二要 借鉴
19、 和创设 审议辩论程序 。 采用辩论程序的功能主要是强调议的作用，体现 代表或委员的积极参与精神，在客观上将某些讨论中的问题引向深入，避免个人或少数人对代表机关议事活动的把持。目前，在我国的人民代表大会制度的运作程 序中没有设置辩论程序，代表虽有提案权、发言和表决权，但由于不能进行辩论，对某些问题的讨论往往停留在形式上。因此， 要加强对辩论程序 的引用和借鉴，研究制定辩论次序、辩论形式、辩论内容、发言规则等，让各种意见得以有条不紊地充分表达，用规则来压制内心私利的冲动 。 三要改革和完善表决程序。 长期以来，在合并表决过程中，对个别事项出现不同意见， 没有设计 单项表决 程序 ，导致常委会组成人员有时感到为难，如果为了“顾全大局”对整个合并表决事项投赞成票，显然不能完全表达自己的真实意思；如果投反对票或弃权票，也不是自己真实意思的表达 。对有不同意见的事项，可尝试 设定 实行单项表决，促使表决人更加自由充分地表达自己的真实意思。 4、 细化 监督 意见的 交办 程序 ， 落实承办 部门 、 单位 职责，使监督结果 得到反馈。 一是 建立 登记制度 。 监督意见 形成以后， 大多 习惯性采取文
