1、推进预算绩效管理改革若干问题的研究 推行预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观、加强财政管理科学化精细化的必然要求，也是深化 财 政管理体制改革、建设高效 、廉洁、 透明政府的重要内容。与此同时，由于我国财政收入超高速增长的局面趋于结束， 可用财力增长趋缓，而社会保障、医疗卫生等刚性支出增长较快，收支矛盾突出 ，通过增量调整渠道优化财政支出结构的空间受到挤压，必须把工作重心转到盘活存量 资金 、优化 支出 结构上 、推进预算绩效管理 上来 。 一、我 县 预算绩效管理实践 预算绩效管理是一种全新的预算管理模式， 它是政府先制定有关的事业 计划和工程计划，再依据政府职能和施政计划选定执行计划的实
2、施方案，确定实行方案所需要的支出费用，依此来编制的预算。 其 内涵十分丰富，涉及到预算编制、预算执行以及绩效评价结果应用等诸多环节。我 县 预算绩效管理起步于 2011 年，按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，坚持一手抓建章立制，一手抓评价实践，以项目评价为重点，由部分试点到扩面铺开，积极稳步，不断推进。 （一）财政支出绩效评价制度初步建立 。 自从 2011 年我 县 开始绩效评价试点工作以来，我 县 先后出台了 凤台县预算支出绩效考评试点工作实施方案、 凤台县 财政支 出绩效考评暂行办法 、 凤台县 财政局财政支出绩效考评内部工作规程（试行） 和 关于编报 2011年 县 本级项目
3、支出预算绩效预期目标的通知 ， 同时还转发了 上级政府及上级财政部门等一系列文件 。 分别对绩效考评工作的总体安排、局内各 股 室的分工、绩效考评的内容、方法、实施步骤、考评指标体系、考评结果应用 、绩效目标报送 等做出明确的规定，初步构建了绩效考评工作的制度体系，为绩效考评工作的顺利开展提供了制度保障 。 （二）财政支出绩效评价工作逐步规范 。 一是确 定 评价标准 。 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。具体包括 ：计划标准，以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准；行业标准，参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准；历史标准，参照同类指标的历史数据制定的评价
4、标准；其他经财政部门认定的标准。二 是明确评价主体，建立“项目单位 主管部门 财政部门”三层次评价体系。财政部门是评价工作的主管部门，负责研究制订财政支出绩效评价指标体系、评价标准，统一规划建设参与绩效评价工作的 专家 库，指导、监督相关部门和中介机构开展财政支出绩效评价工作 ，并对 专家 工作结果负责 。财政部门和项目主管部门是绩效评价工作的组织者，一般性项目 由主管部门和项目单位自评，重点项目则由财政部门联合相关主管部门组织实施。 三 是合理运用评价方法。根据支出项目的不同情况选择合适的评价方法，如成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，并采取购买 有关专家和中介机构
5、的 服务 ，使评价结论更准确、更科学、 更具权威性。 四 是规范评价工作流程。从绩效目标的提出、评价对象的确定、 评价工作人员的确定、 实施方案的制定 、 相关资料的收集与审查、 评价方法的选择 、 基础数据的整理分析，到评价报告的提交 、 绩效评价档案的管理、评价结果的管理 都有规定的要求和流程，力求绩效评价工 作客观 、准确、 完整的反映项目执行产 生 的社会及经济效益 。 （三）财政支出绩效评价范围不断扩大 。 在评价对象选择上，以 自我 评价为主， 重点项目评价为辅， 不断 扩大绩效评价范围 及评价金额 。 目前已涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政、城市建设等领域。一是
6、逐步扩大重点项目评价范围。近年来，我 县 财政部门会同有关部门选择若干社会关注度高、影响大的民生 类 项目，以及经济社会发展中的热点和重点项目实行重点绩效评价，往年一般都选择 6 到 8 个项目， 2013 年增加到 16 个，具体包括社会保障类项目 4 个、教科文卫类项目 4 个、农业类 项目 4个、经济建设类项目 4 个等 ，涉及资金近 10 亿元 。 二是 积极推广 一般项目自我评价。从 2011 年起，要求所有财政预算安排在50 万元以上的项目单位， 在编制预算时要申报绩效目标 。 （四）财政支出 绩效评价理念意识逐渐增强 。 绩效考评工作对于我 县 来说是一项新工作， 为了提高相关部
7、门及社会公众的绩效意识。充分利用一 切机会加强绩效考评工作的宣传力度 。 用以会代训的方式， 利用全局政治学习的机会，对局各业务科室讲解绩效考评相关知识和操作规程进一步提高了 财政支出绩效 考评 工作 运行效率；并对教育、卫生等重要部门开展业务培训，提高了部门对 绩效考评工作的认识，取得业务部门的理解和支持。在凤台县财政局网站上对预算支出 绩效 考评的含义 、 范围 、 对象 、 内容 、 目的 、 方式 、 具体操作等进行介绍， 全面宣传开展预算支出绩效考评工作 的意义 ，提高相关部门及社会公众的绩效意识。 （ 五 ） 财政支出绩效评价结果应用机制 初 步建立 。 经过近年来的试点，我县预算
8、支出绩效考评工作取得积极成果。一 是考评结果与预算编制相结合。 将绩效评价结果作为下年度财政分配方向和安排部门预算的重要依据，较好地 发挥了绩效评价结果对年初预算安排的导向作用。 二 是考评工作与日常管理相结合。通过预算支出绩效考评， 全面了解和科学评估项目预算执行情况，及时发现执行过程中存在的问题，堵塞管理中的漏洞，不断提高财务管理水平，提高财政支出效益 。 三 是考评工作与财政监督检查相结合。财政监督检查部门 负责组织实施重点项目的考评工作，并对单位自评项目和主管部门考评项目进行监督检查。同时 对绩效考评结果较差的项目作 为重点监督检查对象， 督促主管部门和项目单位整改，定期检查落实情况。
9、 三 、当前我 县 预算绩效管理存在的难点和不足 虽然我 县 预算绩效管理取得了初步成效， 但 由于我县财政支出绩效评价工作起步较晚，基本上处于绩效评价试点和推广初 级 阶段，还存 在评价指标设计不规范 、标准设计不完善、评价方法单一、评价结果应用不到位等方面的问题 。 归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素，迫切需要加以研究改进和完善。 （一） 绩效理念尚未全面牢固树立。 部分 部门领导对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩效管理和评价的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够 。 从这几年预算执行情况看，有的部门“要”的功夫很强，千方百计争项目、争资金，但“干”的功夫不好，不给钱不干事
10、，给了钱也干不成事、干不好事。 有的部门 还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用 效果与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，没有将工作重点放在效益和效果方面。有些部门认为目前预算绩效管理和评价的物质基础不具备，技术也不成熟，因而存在畏难情绪，以至于少数项目单位存在拖延或被动应付现象，工作缺乏主动性。四是 财政部门内部预算编制、执行、评价三方面职能未做到相对分离，各业务处室从追求自身利益最大化出发，也难以保障财政支出绩效评价结果的客观公正性。 （ 二 ）缺乏统一完备的制度保障 。 政府推动财政支出绩效评价是对自身行为的约束， 在目前日益重视依法行政的背景下，要想
11、遏制住“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，必须有必要的法规和制度做保障。 目前绩效评价工作面临的阻力较大，而且也没有引起各级政府和社会的充分重视，很多单位还是持观望态度，即使开展工作也是敷衍了事。 大多数 专项资金的设立由 县 委、政府直接确定，一旦项目确定，财政部门也只能贯彻落实。对主管部门的绩效评价工作做与不做、做得如何也缺乏有效制约激励手段，影响了评价工作的推进力度。 （三） 预算绩效管理制度体系不够完善。 一是 由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于探索实践阶 段，目前尚未建立统一、科学、合理的预算绩效管理指标体系、标准体系和相关案例信息数据库，导致绩效评价缺乏统一
12、的指导，也缺乏可靠的历史和行业资料。 二是 各预算单位的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性 、真实性 评价，对财政资金的使用效益评价不足。 三 是由于缺乏审核标准，对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的分析，因此很难判定部门的绩效目标是否符合社会经济发展的要求。 （ 四） 绩效评价结果不能得到有效运用。 绩效评价结果重在应用，通过应用才能 对财政资金使用部门和单位有实质性约束。 凤台 的做法是将绩效评价结果反馈给各预算单位要求做好整改落实，并作为下年度预算编制的依据。 虽然制定了评价结果应用的办法，但对于支出项
13、目执行的成效、问题及相关责任并没有直接的制度约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。 财政部门无法 对各支出部门的工作业绩进行全面评价。如果财政部门主导的绩效评价结果和已有的党政机关考核、人大监督结果相冲突，结果必然 是财政绩效考评失去效力。总的来看，由于缺乏组织和制度上的保障，再加上绩效评价体系不健全，评价方法有待改进，评价结果质量不高，影响了评价结果的有效应用，绩效评价工作的作用难以充分发挥。 （五） 缺少专业的预算绩效管理队伍。 预算绩效管理工作涉及项目业务
14、、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少。财政部门、预算单位虽了解项目业务，中介机构虽了解财务方面知识，但对其他方面仍有所不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此面对预算绩效管理这项综合性的工作，面对考评项目的千差万别，急需建立一支专业 性强、业务能力棒的专业队伍。从当前情况看，县级从事预算绩效管理工作人员一般在 1-2 人左右，而且大多都是 处兼职状态 ，单独专门从事绩效管理工作的人员非常少，这已经成为开展预算绩效管理的一大制约因素，影响了工作的进一步推进。 四 、稳步推进预算绩效管理的对策和建议 为进一步加强预算绩效管理，强化的部门支出责任和财政监管作用，合理
15、配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率，现结合我县实际，提取以下几点建议。 （一） 树 立 预算绩效管理 理念 。 目前对深入推行财政预算绩效管理这一改革的必要性和艰巨性的 认识还没有形成社会普遍共识。这就需要以贯彻落实财政部出台的关于推进预算绩效管理的指导意见为契机，深入开展一场宣传活动。要充分利用各种新闻媒体、政府网络平台等，积极宣传预算绩效管理的目的、意义，强化预算绩效意识，培育绩效管理文化，为预算绩效管理创造良好的思想基础和舆论环境。 （二） 致力 预算绩效 管理制度创新 。 预算绩效管理覆盖面广，涉及政府及其部门职责、职能与行为方式的重新配置，利益结构也
16、会相应整合，阻力较大。从一些较早开展预算绩效管理的地区实践来看，地方党政一把手重视并亲自带头协调是改革得以深入推进的前提。 目前从政府领导层面看，对预算绩效管理理念正在逐年增强，我们要抓住这个有利时机加快制度创新和建设，除了要建立地方政府层面上的制度规定外，每一项绩效管理工作都要建立相应的制度，形成制度体系。只有通过这种强大的外在制度压力才能有效遏制住部门单位“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，规范各方参与绩效管理的行为。 （ 三 ） 建立 绩效评价指标库和专家库 。 一是 建立科学合理的绩效评价指标库 。 鉴于财政支出涉及面广及当前指标体系不健全，建议省厅牵头组织，按公共服
17、务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保 障、环境保护、经济建设等不同项分类构建指标库。 二是 建立系统 完善的绩效评价专家库 。 绩效考评涉及各个专业领域，对一些专业项目考评需要借助专家的专业知识。建议 参考政府采购专家库的建立模式， 建立绩效评价专家库，制定各 专业的中高级专家库的相应管理办法，完善专家聘请制度，为以后的绩效评价工作开展做好准备。 （ 四 ） 强化预算 绩效管理 评价结果应用。 一是 建立绩效监督检查机制，加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查，客观反映预算绩效管理和财政支出绩效存在的问题并予以通报，督促部门整改。要建立预算绩效评价结果反馈和应用制度，将
18、绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善制度，改进措施，提高管理水平，同时将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。 二是 探索建立绩效评价信息公开发布制度，加强对各部门支出的激励和监督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。 三是 建立绩效问责机制，本着“谁用款、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理强大的威慑力。 （ 五 ） 加强预算 绩效管理队伍建设。 预算绩效管理工作开展得好不好，关 键取决于队伍建设得好不好。针对当前预算绩效管理队伍人 才缺失的情况，要切实把预算绩效管理队伍建设作为当务之急。一是 要充分整合多方力量，集中业务骨干充实财政预算绩效管理队伍；要完善业务培训制度，通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对财政部门预算绩效管理人员和相关人员开展多层次的业务培训。 二是 要加强对部门预算单位负责人及其经办人员的培训教育，为聘请的专家和社会中介机构提供预算绩效管理相关资料，让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平，共同推动预算绩效管理工作 的深入开展。
