1、1衢州市创新耕地保护实现占补平衡的实践与思考摘要：农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的基础，工业特别是轻工业的原料主要来源于耕地，同时，耕地又是社会稳定的基础，耕地为农村人口提供了主要的生活保障，是城市居民生活资料的主要来源，因此，创新耕地保护实现占补平衡意义非凡。 关键字：衢州市创新耕地保护 实现占补平衡实践与思考 中图分类号：S341.1 文献标识码：A 文章编号： 一、耕地占补平衡的重大意义 耕地占补平衡是确保我国粮食安全的需要,我国粮食基本自给的耕地面积需要是 18 亿亩, 保住 18 亿亩耕地，就有了粮食安全基本基础。耕地占补平衡是严格耕地保护必须长期坚持的一项基本制度， 要求按照
2、“占多少、补多少”的原则补充数量和质量相当的耕地，以确保耕地数量不减少、质量不降低。耕地占补平衡工作正是着眼于解决发展用地和耕地保护之间的矛盾，在“保发展、保红线”方面发挥着不可替代的作用。 浙江省衢州市立足当地的实际情况，坚持最严格的耕地保护制度，在耕地保护方面勇于实践，大胆创新，全面落实占补平衡，积极探索出一条保护耕地、保障民生的“双赢”的新路子。2008 年，衢州市提出了耕地数量、质量占补“双平衡”理念，大力实施耕地质量提升工程，推动农业转型升级。目前全市耕地保有量达 218 万亩，不仅连续 15 年实现2了耕地总量动态占补平衡，而且耕地质量得到了有效提升，有力地推动了现代农业的建设和发
3、展。 二、改变观念，占补平衡要数量也要质量 衢州市位于浙江省西部，是一个传统农业大市，在民营经济高度发达的浙江省，属于欠发达地区。近年来，衢州市加快了工业的发展步伐，全市经济发展水平有了很大的提升， “十一五”期间，全市 10 项经济指标中有 7 项高于全省平均增幅。这其中，耕地面积占补平衡，起到了非常关键的作用。 据了解，20032007 年，全市各类非农建设占用耕地面积 6.95 万亩，通过土地开发，全市新增耕地面积 6.35 万亩。20052007 年建设用地复垦 1.5 万亩，获取复垦指标 1 万亩。在耕地后备资源缺乏的条件下，连续 13 年实现了耕地占补平衡目标。保证了全市经济社会发
4、展的用地指标需求。 但是，随着新增耕地面积的大幅增加，一些问题也开始凸显。 一个突出的现象是，占补平衡中，各地重面积轻质量、重使用轻管理，占优补劣、占好补差的情况非常普遍。部分新垦的耕地肥力低、土质差；新修的水利设施不配套或者不标准、不实用，耕地质量要达到农业种植的要求勉为其难。 在耕地利用上，工业发展和城市建设必然占用部分高产稳产农田，而占补新增耕地质量比较差，各级政府又缺少大量资金提升地力，改善水利条件，直接影响粮食生产能力。 2008 年上半年，衢州市在全市范围进行了标准农田地力的调查与质量评价，检测结果显示，全市标准农田3中一等田 77400 亩，仅占 6.91%，大部分都是二等田，占
5、 81.81%，有916189 亩，三等田 126265 亩，占 11.28%。中低产田占的比重很大。 作为浙江省的“欠发达地区” ，衢州需要加快发展步伐，工业建设自然不能松懈。而作为一个农业大市，衢州市还承担着保障国家粮食安全的重要职责；衢州市的农业发展，也面临着如何“由大向强，由多向精”的转变；衢州农民，也需要藉此来提高他们的收入。 现实的问题和发展的需要使衢州市逐渐理清了思路：占补平衡不能只是为了腾出指标来搞工业、城市建设，必须同时更注重耕地质量的提升以及现代农业的发展。 2008 年， 衢州市耕地质量提升工程建设规划出台，这是浙江省第一个通过省级专家论证的耕地质量建设规划，规划中明确提
6、出，要“坚持耕地质量占补平衡原则，占用多少、何等质量的耕地，就要补上多少、何等质量或在短期内投入一定资金能达到何等质量的耕地” 。根据规划，衢州市计划通过四年努力，巩固一等田，提升二等田，消灭三等田，使现有的 120 万亩标准农田粮食综合生产能力在规划期内达到 100 万吨，远期达到 120 吨。 三、明确责任， 转变占补平衡方式 1、明确责任主体。在具体实施过程中，衢州出台政策，明确规定政府是耕地保护、占补平衡的责任主体和通过开发整理项目产生的新增耕地指标归政府所有。由政府组织乡（镇）政府及县级有关部门承担土地开发整理项目，一是解决国土资源部门在土地开发整理项目实施中即当“裁判员”又当“运动
7、员” ，不利于监督和管理；二是形成以政府为主导，各部门共同承担保护耕地、实现占补平衡的目标。 42、加强管理。改革新增建设用地土地有偿使用费分配方式，加强耕地开垦费征收使用管理；加强耕地开垦费的征收管理；加强耕地保护动态巡查制度的管理，并聘请村主要干部为国土资源信息员、监察员，专门负责本村耕地的动态保护和占补平衡的管理。 3、转变占补平衡方式。 过去的占补平衡方式大量是通过土地开发补充耕地实现，但由于耕地后备资源匮乏，一些中低产田土、灾毁地又未得到整理和有效利用，因此必须改变占补平衡方式，加大推进土地整理、复垦力度，控制开发。当前，衢州的耕地占补平衡方式由土地开发逐步向以土地整理、复垦为主转变
8、。县（市、区）每年用于占补平衡的不少新增耕地指标必须通过实施土地整理、复垦项目获得。同时，通过旧村改造，加大垦造耕地和建设用地复垦力度，有效增加耕地面积 ；进一步健全土地开发整理机构，加强队伍建设，充实专业技术人员，保持队伍稳定，保障工作经费，促进土地开发整理工作健康发展。 四、强化制度建设，提升耕地质量 首先，衢州市严格执行土地用途管制制度，从严控制建设占用耕地规模。出台了相关的工业用地节约集约利用办法，严把工业用地总量关、预审关、审批关、供地关；加强计划控制，严格控制新增建设占用耕地过快增长，对用地粗放的项目进行计划限制、核减，切实提高土地利用效率，从源头上控制好占用耕地的闸门。 其次，健
9、全耕地保护监管体系。全面加强基础建设，实行耕地和基本农田保护工作“四化” ，即“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化” 。建立占用基本农田审批制度、占补平5衡制度、质量建设制度、监督检查制度、档案管理制度等八项制度，将基本农田保护工作纳入规范化、常态化的轨道。衢州还建立了耕地质量监测数据中心和耕地质量管理信息系统，进一步构建耕地地力分等定级和质量评价体系，为实现耕地质量占补平衡提供了有效技术支撑。 为推进占补“双平衡”的顺利开展，衢州市专门成立了耕地质量管理领导小组，不定期对全市耕地质量管理工作进行检查监督管理，并参与对涉及耕地质量的建设项目的立项、施工、验收等各个环
10、节。衢州市人大也将此作为近年来工作的一个重要议题。 为了从机制上最大限度地保证质量占补平衡，实现耕地质量提升工程，衢州市还作出如下规定：建设项目用地单位在向国土资源行政主管部门申报预审时，必须提供地力评价报告和相关部门对标准农田征用、补充地块质量审核的意见；耕地质量提升工程建设也被列入了各县（市、区）政府的年度目标考核内容，6 个县（市、区）都建立了耕地质量提升工程建设领导小组和实施小组，协调各方力量推进该项工程建设。 随着既要数量也要质量的耕地占补平衡工作的开展，带来的效益是实实在在的。2010 年，衢州市粮食总产达到 75.8 万吨，柑橘总产达到62 万吨，蔬菜总产达到 84 万吨，江山市被评为全国粮食生产先进县，衢州市、衢江区分别被评为浙江省粮食生产先进市、区。可以说，衢州市农业发展能取得这些成绩，耕地质量建设功不可没。为了让衢州市耕地保护工作再上新台阶， “十二五”期间，全市将投入资金 100 亿元，兴建100 个粮食生产功能区、100 个现代农业园区。全市耕地质量建设将依托这“两区”建设，向更大范围、更纵深领域推进，进一步推动衢州现代6农业的发展。
