1、1关于土地财政问题成因及出路的探讨解决中国土地财政问题面临历史性机遇（唐在富） ；对“土地财政”内涵和成因的辨析（倪红日，刘芹芹） ；城镇化中的土地财政与地方债（陈志勇） 土地财政问题长期以来引起学术界和媒体的广泛关注。中国共产党十八届三中全会对新一轮改革作出全面部署、对土地制度改革提出明确方向和要求，有关改革的具体工作即将启动。为此，本期“名家论坛” ，本刊邀请财政部财政科学研究所唐在富研究员 、国务院发展研究中心倪红日研究员和中南财经政法大学陈志勇教授就土地财政成因及出路问题进行探讨。 土地财政问题面临改革的契机。当此之时，需要对土地财政问题的各种讨论进行系统梳理，对一些重大问题正本清源、
2、聚焦归位，以有效指导和推进改革实践工作。 一、土地财政问题产生的根源在于土地制度 在一般市场经济国家，政府是不允许征收土地、然后出让用于经营性目的，政府征地只限于公益用地。而我国的土地制度恰恰相反，农村集体所有的土地，在规划为建设用地之后，必须先由政府征收为国有，然后再向一级市场供地。这一制度规定在改革初期执行得不彻底，很多企业都是先用地、再补办手续，进入 2004 年以后，凡是经营性用地必须实行公开竞价，熟地出让的比例越来越高，政府逐步垄断了一级市场，2形成了独家供地的局面。特别是 2007 年以后，土地出让收入全额纳入预算管理，使得土地初级开发的成本性支出（私有土地为市场主体投资）一并进入
3、政府预算，使得政府的土地出让收支规模迅速上升，土地财政问题随着土地制度的要求逐步落实到位和管理的逐步完善而渐次凸现出来。因此，土地制度和相应的预算管理方式改革，是中国政府土地财政问题（主要是土地出让收入规模明显高于其他国家）突出的根本原因。要解决土地财政问题，必须从土地制度入手。 那么地方政府、财税体制和房地产商是不是土地财政问题推波助澜的罪人呢？很多专家学者都对此提出了自己的看法，批评诟病者多，但实际并不尽然。这三者只是替土地制度和“市场供求关系”背了“黑锅” 。因为，只要地方政府认真执行了现行制度，土地出让收入必然会大幅度增长，供求关系的紧张也会导致房地产价格上升。实际上，地方政府和房地产
4、商并不能自主支配土地出让收入、控制房地产价格的涨落。市场行情好时，政府想少收也不行，因为土地价格直往上涨，房地产商只能随行就市；市场行情差时，地方政府想多收也没有办法，因为土地出让成交不了，房地产商想拿地也有顾虑或缺乏足够的资金。把土地出让收入的增长归咎于财税体制，那是形而上学的推理，就好像你周一、周二去上班了，天正好下雨；周三没有出门，就天晴，就由此得出“出门导致天晴、在家导致下雨”的结论。事实上，全球主要经济体的中央政府普遍集中了 55%以上的全国财政收入，然后通过转移支付给不同的地方，以均衡调节过大的地区间财力差距，这是市场经济国家的通行做法。我国中央政府集中的公共财政收入 2012 年
5、为 48%，集中度并不算高，而且3中央财政本级支出的占比仅 15%；地方政府公共财政支出中有 42%来自于中央政府的转移支付，并且包含在政府性收支当中的土地出让收入绝大部分是用于搞建设，很少用于基本公共服务领域，也就是说中央与地方对公共财政收入如何分配，都不会影响地方政府用土地出让收入来搞建设、上项目、出政绩的积极性。 事实上，如果扣除出让方式、统计口径变化等制度性、政策性因素的影响，中国土地出让收入的规模与宏观经济形势变化、房地产市场的波动是高度正相关的。国际金融危机以来的土地出让收入规模的变化轨迹可以直接印证这一点（土地出让收入的统计口径自那时开始基本稳定） 。因此，土地出让收入规模大、土
6、地财政问题比较突出，是中国土地制度所决定的，为落实制度要求的管理改善、宏观经济变化等因素导致的供求力量变化，则会放大上下波动的幅度。在新一轮改革启动实施之际，我们需要为地方政府、财税体制和房地产商正名，并找到土地财政问题产生的真正根源，把深化土地制度改革作为解决问题的首要举措。 二、土地出让收入波动是土地财政风险的主要来源 在工业化、城市化和市场化背景下，我国地方政府对土地资源的开发利用，对整体经济社会发展起到了巨大的推动作用：一是通过加强土地资源的资本化进程，增强了地方政府可支配财力；二是支持地方加快工业化进程，以土地免费或低价提供给投资方，吸引外来资金，加快本地发展；三是做大了地方财政经济
7、蛋糕，从现金流来看，是政府以土地出让收入的“一次性投入” ，换取工业化之后产业税收增加带来的“分年度税收收益” ；四是推动基础设施和社会事业发展，优化城市的生产生活4功能结构，在短短的十余年时间内，走过了西方国家几十年的城市化进程，使城市的基础设施建设、总体承载能力和服务功能发生飞跃式扩张。特别是近年在推进城乡统筹和城市化进程中，政府通过出让土地集中大量财力用于城乡低保、住房保障等民生领域，迅速推动建立覆盖城乡的社会保障体系。 目前，中国地方政府所支配的财力资源包括公共财政收入、政府性基金收入、社会保险基金收入和国有资本经营预算收入四部分（据称2007 年以后已取消所有预算外收入） ，其中社会
8、保险基金收支相对独立，地方的国有资本预算收入规模很小，政府可用财力主要来源于公共财政收入和政府性基金收入，而土地出让收支包含在政府性基金预算内。因此，直接把“土地出让收支占公共财政收支的比重”作为依赖程度的判断依据是带有误导性的，两者是对比关系，不是占比关系。2012 年，全国土地出让收入占全国财政收入（四大预算收入合计，不包含政府债务收入）的比重仅为 15.3%，土地出让收入占地方财力（四大预算收入加上级转移支付）的比重为 16.8%。从支出用途看，前期土地出让收入主要用于土地整理、城乡基础设施建设等方面，安排用于基本公共服务领域的支出比例很低；近几年土地出让收入开始进入教育、住房保障等公共
9、财政应当保障的刚性支出领域，实际依赖程度有所上升。 当然，这一统计比例所反映的依赖程度是明显偏低的，与实际感受差异很大。主要原因：一是在地方政府财力结构当中，公共财政收入主要保基本公共服务、保运转、保吃饭，社会保险基金收入具有专门用途、不能统筹用于其他领域，只有土地出让收入是政府推动基础设施建设、5促进经济发展和完成政绩工程的主要手段，这些建设项目的启动实施更直观，因此大家对土地出让收入规模的波动感受更明显；二是与土地相关的土地增值税、契税、营业税、房产税等税收收入，作为地方自主性税收收入的主体部分，与土地、房产价格波动密切相关，如果把这部分收入计算进来，则土地财政收入占地方财力的比重会大为提
10、升，在许多城市已经达到或超过 50%。在这种情况下，如果土地和房产的市场行情不好，地方政府收支的压力是非常大的，往往在经济低迷时，一些项目要停工下马，土地财政的波动效应会立即显现。从这个意义来说，一些地方政府对土地财政的依赖程度是比较高的，这也是很多城市政府在金融危机期间出台政策托市的主要原因。 由于独特的征地制度和真正意义上的房地产税的缺失，与其他主要市场经济国家相比，目前我国土地出让收入（地租性收入）及其抵押贷款明显较多，而房地产税收收入相对较少，这是我国土地财政现象与其他国家的主要区别所在，也是土地财政风险的主要来源。至于各地具体的风险状况，则需要结合多方面因素来分析和判断。首先，地方政
11、府的举债行为与土地出让收入存在多大的关系？就是未来有土地出让收入，地方政府会借钱干事，没有土地出让收入照样也要借钱干事。直白地说，以土地作抵押借钱，没有土地作抵押也要借钱。因此，从这个意义上说，并不能把所有的地方政府性债务可能带来的风险，归源于土地财政或土地出让收入。其次，土地出让收入的规模增长及与之相伴随的支出结构变化，是相关财政风险的主要来源。也就是说，土地出让收入一时高一时低，会带来收入规模的波动，而这种波动带来的财政收支平衡压力就是财政风险。如果因收入规6模迅速上升导致财政支出的路径依赖，一旦收入规模急剧下降就会带来大的财政风险。第三，从广泛意义来说，由于土地出让收支背后的土地拆迁补偿
12、、房地产市场寻租等土地增值收益不公，这些现象如果不能有效制止和防范，会导致社会矛盾影响社会安定，会放大经济社会风险。 总体而言，目前全国土地财政相关的风险是可控的（土地出让收支规模在 3 万亿元左右） ，但个别城市或地区风险在加速积累。一方面，由于土地与房产相关的税收收入在地方税收收入中所占的比重很高，地方财政收支对土地出让收入、土地税收收入的依赖程度是比较高的，一旦宏观经济环境出现波动，传导至房地产市场，则地方政府平衡年度预算存在较大压力；另一方面，由于目前我国地方政府承担了经济建设领域的许多支出，财政收支既要保工资、保运转、保教育医疗等必要的民生支出，又要投资建设大量的基础设施，在财政收入
13、形势不好、特别是土地出让收入下降时，首先受到影响的是建设项目，基本运转不会受到太大影响。即使未来土地出让收入规模下降了，也可以通过转变政府职能、压缩建设项目和开征房地产税、增加房地产税收收入等部分解决收支矛盾。因此，随着经济发展水平的不断提高和相关管理的加强，我国土地财政风险是可以有效控制的。 就地方政府债务风险而言，虽然有的市、县债务规模已远超过其综合财力（即政府四大预算支出的总量减去其中重复计算的部分）规模，但这主要是地方政府举债融资管理不规范所导致的，不能把地方政府的债务风险简单归结于土地财政风险。 三、土地出让收入减少是未来发展的趋势 7回顾改革开放三十多年的发展历程，土地财政现象在我
14、国的出现有其独特的经济社会背景，并且在实现政府主导的赶超式发展中起到了巨大的推动作用，其主要风险在于土地出让收入的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。土地财政收入规模迅速扩张，在加速推动经济社会发展进程的同时，由此也带来了快速发展过程中的一些矛盾和问题。这些矛盾和问题是快速发展中的问题，需要通过完善改革、发展来加以解决。 由于土地出让收入规模巨大，形成支出路径依赖是必然的。由于土地出让收入本质上属于资源性收入，而资源总有利用殆尽的一天。增量国
15、有建设用地总是有“天花板”的，城市化发展到一定阶段，土地出让规模就会急剧下跌。 另一方面，虽然目前已经出让土地在使用权到期后，如何处理仍不明确，但从技术上很难再次统一收回土地，然后组织出让。因此，土地出让收入规模最终会由于增量土地规模的减少而下降，这是必然趋势。收入在未来某一时点会急剧下跌，支出又形成了路径依赖，如何化解？无外乎两种途径：其一是通过其他渠道增加收入，包括开征房地产税、严格土地增值税征收管理等，增加地方自主的税收收入；其二是压缩政府支出，通过转变政府职能，调整政府支出保障范围，减少经济建设、基础设施等方面的支出。 有了这种对未来土地出让收入发展趋势的认识，地方政府可以提前8做一些
16、工作。毕竟，从目前到土地出让收入绝对下降会有一段时间，政府可以用好这段缓冲期，预先进行调节和引导。第一，控制收入节奏，保持土地出让收入较为均衡地增长，防止大起大落，尽量延缓出让收入规模绝对下降时期的到来。 第二，克服短期行为，或者今年收的钱，分作几年花完，而不是当年收、当年全部花完，对于像深圳这样的地方，甚至可以学习香港的做法，成立土地基金，把钱专门储备起来，留待以后再使用。第三，转变政府职能，把一些市场、社会能做的事尽量放手给市场、社会，集中精力做好公共服务的提供，履行好政府分内的职责，减少路径依赖在未来会导致的收支缺口。从几方面入手加强引导，事实上就可以大大减轻未来的压力。 四、稳定财政流
17、量是政府引导土地财政转型的核心 防范和化解土地财政潜在风险的关键是要改革完善相关制度，降低土地出让收入规模下降可能带来的冲击。今后在充分发挥土地财政积极作用的同时，针对土地出让收入和土地抵押贷款增长过快、土地财政收入中税收收入占比偏低等问题，中央和地方政府要协同推进土地制度、税收制度、财政体制、财政支出管理和地方政府债务管理等改革，主动引导土地财政转型，稳定地方政府财政收入流量，促进经济社会可持续发展。 土地财政转型的核心是稳定地方政府财政收入流量。由于土地出让收入的长期快速增长，使得地方政府形成了支出路径依赖，一些项目已经上马，从启动到完工需要三到五年的时间；有的交通等基础设施项目9已经完成
18、规划，即将启动实施，土地出让收入是其中的重要投资来源；部分土地出让收入进入教育、住房保障等公共服务领域，支出呈现刚性增长。这些因素要求相关改革必须保证稳定的收入流量，否则会得不偿失。稳定收入流量的关键：一是均衡控制土地出让，保持土地出让收入的稳定增长；二是对于新增集体建设用地不再实行征地出让，直接入市流转，与国有建设用地同权同价，政府通过收取土地增值税和所得税等获取收益；三是伴随着土地征地出让的规模减小，加快推进房地产税改革，加快以房地产税收入替代土地出让收入的进程。 均衡控制土地出让进度。对于已经完成征地手续的新增建设用地和储备土地，要严格五年规划管理和年度计划管理，均衡控制土地投放进度。对
19、于因市场价格上涨等原因导致的土地出让收入急剧上涨，在支出安排上要实事求是地控制好节奏，把超出预算的收入放到以后年度通过预算安排使用。 推进土地制度改革。要统一土地使用权产权地位，明确使用权到期后免费续期，政府主要通过税收来获取增值收益，实现“土地涨价归公”目标。要改革征地制度，压缩征地规模，允许集体建设用地直接进入一级市场流转，实现集体所有和国有建设用地同权同价。政府只根据公益用地需要进行土地征收，从制度上解决土地出让收入规模较大的问题。由于这一改革，十八届三中全会已经明确方向，急需研究具体的操作方案，特别是要注意在集体建设用地直接入市流转的同时，对土地流转收入依法征收土地增值税和所得税，用相
20、应的税收收入增长弥补土地出让收入减少。 完善地方税收制度。分两种情况研究完善税收制度：一是针对集体10建设用地直接入市的情况，研究制定成本抵扣标准，加强土地增值税和所得税的征收管理问题，依法规范征收税收收入；二是结合房产税、基础设施配套建设费等改革，开征房地产税，逐步扩大房地产税收入规模。其中前者是当务之急，后者可能会有一个过程，但应当先立法，然后选择合适时机实施，以稳定市场预期。 改革预算管理制度。考虑到国有土地的全民所有属性，中央要在现行集中部分新增建设用地费和提取的农田水利建设资金的基础上，从土地出让收入的总量集中适当比例，用于满足全国范围内的土地整理等投入的调节。对于土地出让收入要严格
21、执行支出预算，不得随意追加支出。对于超收部分的土地出让收入，一律转入以后年度通过预算安排使用。同时，加强土地出让收入的规模变化预测，进行支出项目的中期预算管理，根据收入与支出的变化情况，适当调整投资领域，压缩支出规模，防范相关收支风险。 加强地方政府性债务管理。一是加强土地储备的授信和借贷管理，合理确定年度融资规划，强化财务管理，降低资金成本。二是严格土地抵押贷款管理，防止“一地多贷” 、超额借贷。三是逐步分类规范政府性债务管理，由财政部门统一把好借债关，年度融资计划由各部门报至财政部门汇总后，经法定程序审批后执行，杜绝其他任何渠道的政府性债务发生。四是加强风险预警管理，对于接近警戒线的市、县及时进行提醒，必要时通知金融机构停止发放贷款；对于债务偿还较大的市、县，要督促制定合理的化解计划，压缩投资规模，调整债务期限结构，有效防范违约现象发生。
