1、1国家公职人员财产申报制度立法研究【摘要】公职人员财产申报制度是反腐倡廉的基础性制度。经过近20年的启蒙，实行官员财产申报制度已成为全社会的共识。各地的探索已进入瓶颈阶段，很难再有突破，亟需国家层面自上而下推动。本文探讨国家公职人员财产申报制度立法的理论和现实意义，并借鉴其他国家和地区的先进经验，探索国家公职人员财产申报制度立法的实践路径。 【关键词】国家公职人员；财产申报制度；立法 财产申报制度出现在 230年前的瑞典，迄今已有 97个国家和地区制定了财产申报制度，其大量出现是二十世纪民主化浪潮的产物。公职人员财产申报的实质，是民众对公共权力运行进行有效监督的制度安排，其法理基础是公共利益优
2、先理论。公共利益优先理论是对权利的个人本位、权力的国家本位的扬弃和超越，是权利的社会本位的现代表达。在权利与权利、权利与权力的冲突中，公共利益优先理论突破了传统的法理限制，为财产申报制度奠定了新的理论支撑。 一、我国国家公职人员财产申报法律化进程、立法阻力及深层次原因 （一）我国公职人员财产申报法律化进程与存在问题 1.我国公职人员财产申报制度的法律化进程 初步探索阶段（1987-1994） 。早在 1987年，全国人大常委会王汉斌秘书长明确建议建立国家工作人员财产申报制度。1988 年，监察部和国2务院法制局在论证的基础上，起草了国家行政机关工作人员的申报财产和收入的规定草案。1994 年，
3、全国人大常委会把财产申报制度纳入立法规划。但立法工作因种种原因搁浅至今。 规章实施阶段（1995-2007） 。1995 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定 ，是我国公职人员收入申报制度的开端；2001 年 6月，中纪律和中级部联合发布了关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行） 。2005年 6月，中央下达关于国家公务员申报经济来源、资产公布的若干意见 ，规定中央委员、省部级干部 2005年 10月 1日前试行，地厅级干部 2006年 7月 1日前试行。因“两个规定”与国际通行的要求相差甚远，并没达到到预效果。 试点提升阶段（2008
4、 年-） 。2008 年 5月，新疆阿勒泰地区推出关于县（处）级领导干部财产申报的规定（试行） ，要求县处级领导从2009年 1月 1日起申报个人财产。随后，浙江滋溪印发了滋溪市领导干部廉情公示暂行规定（试行） 、湖南浏阳制定了建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政措施 ，把对省部级干部的财产申报要求扩大到县处级，推动廉政建设。其中，新疆阿勒泰规定质量较高，被称为财产申报制度的“中国范本” 。2012 年以来，各级官员表示可以公开自己家庭财产，中央纪委官员公开表示正在研究论证公职人员财产公开有关立法。 2.我国现行公职人员财产申报制度存在的问题 社会上对推进我国财产申报立法呼声很大，是因为当前的
5、收入申报制度或财产申报制度存在重大制度性漏洞，不能正常发挥该制度应该起3到的功能和作用。第一，立法层次低。 “两个规定”和各地试点制定的制度，不属于国家法律范畴，使违反规定的处理无法与现行法律制度相衔接，从根本上影响了制度的权威性和实施效果。第二，申报主体范围较窄。现行规定要求省部级现职干部和县处级以上领导干部申报，只占国家工作人员的一小部分，申报主体范围狭窄。第三，申报内容不完整。1995年的规定主要侧重收入申报而非财产申报，使规定形同虚设。2001年的规定强调了财产申报，但适用对象仅为省部级现职领导。第四，申报种类设计不完善。 “两个规定”主要要求日常申报，与国际上通行的初任申报、日常申报
6、和离职申报的设计模式出入较大。第五，受理机构不合理。现行受理机构主要是人事部门，负有监督职责的纪检监察部门不受理申报，大大降低了财产申报制度的功效。第六，责任追究过轻。对拒绝申报或申报不实的，主要是党纪政纪处分，责任较轻，达不到威慑的效果。 （二）反对公职人员财产申报制度立法的代表性观点 1.隐私权维护论 有相当一部分人认为，隐私权是公民不可侵犯的人身权利，应受到法律严格保护。国家公职人员也是国家的公民，其个人收入、家庭财产与其他公民的一样，属于隐私权保护范畴，理应受到法律的一体保护。进行公职人员财产申报立法，是对公职人员个人隐私权侵犯。我国公务员法在征求意见稿中有财产申报内容，也因在隐私权与
7、知情权冲突平衡中没有达成共识，正式通过的公务员法删除了公务员财产申报的章节。 2.得不偿失论 4持该论的人认为，我国是一个有 13亿多人口的大国，其中国家公职人员超过 2000万人，即使只有其中的一小部分人需要申报财产，将是一件非常繁重的工作，会花费大量的人力、物力和财力，立法成本和执法成本将十分高昂。进行公职人员财产申报立法得不偿失。持该论者还认为，一旦公布公职人员财产状况，会发生文化大革命式的群众非理性地揪斗各级领导干部的混乱局面，将打击一大批为改革开放做出过贡献的干部，影响经济建设大局和发展速度，得不偿失。 3.立法条件不成熟论 有的人认为，进行财产申报制度立法是一个系统工程，除了立法技
8、术的支持外，还需要其他配套制度和外部环境。总括起来，具体为“五大制约”：金融实名制不能覆盖现金交易，身份信息不够准确，不动产登记制度不完备，境外资产、珠宝、古董等财产底数不易摸清；信用意识缺失。匆忙推行财产申报制度立法，达不到预期的效果。 （三）反对公职人员财产申报制度立法深层次原因分析 在反对公职人员财产申报立法的群体中，除一部分人是本着善意的目的，对我国应推迟公职人员财产申报立法提出一些合理化建议外，很大一部分反对者是因为他们是既得利益群体。从 1987年到今天 20多年的时间的推动没有多少实质性进展，也主要是既得利益者的阻挠。2003年作过的一项关于我国家庭财产申报制度阻力的调查表明，9
9、3%的被调查对象认为，制定公职人员财产申报法律的阻力主要来自“领导阶层” 。另一项调查表明，97%的官员反对财产公示。2005 年十届人大五次会议通过的公务员法 ，删除了该草案中公务员财产申报的内容，也是既得利益5者维护利益反对的结果。以此观之，隐私权保护论、得不偿失论、立法条件不成熟论，实际上已经成为既得利益者维护既得利益的措辞和借口。但正因为这些论调造成党内认识分歧，导致财产申报制度至今未能上升到国家法律层次。 二、典型国家和地区公职人员财产申报制度及其特点 （一）几个典型国家的财产申报制度 英国。英国议会 1883年通过的净化选举和防止腐败法 ，是世界上第一部有关财产申报的法律。申报主体
10、分为议员和公务员两类，分别有不同的规定。英国政府官员申报财产和收入只限本人，不申报其子女、配偶、父母和其他亲属的财产。 美国。美国政府 1978年颁布了政府官员行为道德法 ，1989 年修订为道德改革法 。 道德改革半和联邦政府组织与雇员法规定了美国公职人员财产申报制度。美国的财产申报制度被认为是世界上最完备的财税申报制度。 法国。法国 1988年制定了政治家生活资金透明度法 ，对高级公务人员申报财产作出了具体规定。该法主要针对总统候选人、国民议会和参议院的议员、中央政府成员、大区区长、外省议会议长和较大城市市长等。法国的财产申报制度以透明著称。任何申报，其报告都在政府公报上公布。 韩国。19
11、81 年制定了韩国公职人员道德法 ，1993 年又公布公务员保持清廉行动纲领 。其申报主体范围较宽，需要进行就职申报和财产变动申报。并专门成立了“不义之财特别调查组” ，负责严厉查处国家6高级公职人员的申报不实行为。 香港。根据 1998年修订的申报制度和公务员事务规定 ，香港两个层面的公职人员须申报本人及家庭成员财产。一是中央政府指定的职位，一是上述职位的行政助理等。除此之外，这一制度对很多机构、部门的公职人员都有约束力。 （二）几个典型国家和地区财产申报制度的显著特点 英国、美国和香港等国家和地区的财产申报制度，实施效果理想，特征明显：第一，申报主体范围适中。目前国际上有三种模式，一种申报
12、主体包括所有公务员，如俄罗斯等；一种是签发命令申报模式，命令要求申报才履行申报义务。最主要的一种只规定部分公职人员申报义务，这是大多数国家采用的模式。上述国家和地区属此模式。第二，申报内容为财产申报。财产申报制度的核心内容是申报哪些财产。我国侧重收入申报，美国、英国等世界大多数国家强调财产申报。各国对财产的界定略有不同，但都反映出申报主体的财产状况及其变动情况。第三，申报时限和种类科学合理。上述国家和地区以及其他制定类似制度的国家和地区，基本上都规定了初任申报、日常申报和离职申报三种类型，操作性强，符合监督权力的内在规律。第四，申报受理机关权威。各国受理的机关名称尽管不同，但大多是拥有相当权威
13、的政纪、法纪等具有监督职权的有相当独立性的机构。如美国等在立法、行政、司法机构中分别设置。第五，法律责任苛严。对申报不实、拒不申报的，给予法律上严厉制裁。美国对提供虚假信息的，将面临 25万美元罚款或 5年监禁。韩国对情节严重的申报不实者，将处以相应的徒刑和罚款。 7三、推进我国国家公职人员财产申报制度法律化的构想 本着既尊重历史，又积极推进立法进程的原则，借鉴国有企业改革、价格体制改革等对待既得利益者的立场和方法，提出“四步走”渐进式改革模式构想。 第一步：再次将财产申报制度列入立法规划。建议今明两年将财产申报制度列入立法规划，再次启动立法程序。财产申报制度面临的阻力大，纳入人大立法规划，既
14、可以提高制度的效力和层次，又在一定程度可以对抗一部分阻力，加快立法进程。在纳入立法规划后，制定时间表，力争再用三年左右时间推出这一部法律。 第二步：完善申报内容和程序。一是扩大申报主体和内容。主要为县处级以上领导干部，包括本人、配偶和未成年子女。县处级以下公职人员暂不在申报之列，不要求特定的岗位申报。申报内容为财产申报而非收入申报。二是科学设置申报时限和种类。分初任申报、日常申报和离职申报。提拔为县处级以上领导干部的，要进行任前申；把每年两次的日常申报改为每年一次；离职三年内每年要进行离职申报。三是调整受理机关。以纪检监察机关为主，报组织部门备案。并且高层率先公开，正省级以上干部的财产公示公开
15、申报，公布在全国人大网站接受社会监督；正省级以下干部为推定公开申报。四是严格责任。对不如实申报、拒绝申报的，通报批评直至最严厉的党纪政纪处分。 第三步：选择财产申报试点地区和职能管理部门。试点可以积累更多的经验，及时纠正操作性问题。按照“自愿与强制相结合”的原则，挑选财产申报制度试点地区和试点职能管理部门，以总结经验教训。一8是支持自愿试点。中央、省一级纪检监察部门要支持、指导新疆阿勒泰、浙江滋溪和广州南沙等地主动进行的财产申报制度试点，帮助解决试点中遇到的困难和问题。二是强制试点。对近年来发生过大案要案的省市和职能管理部门，按照国际通行做法制定试点方案，强制其选择一个地级以上市党政部门或职能
16、管理部门进行财产申报试点。三是做好跟踪管理工作。由中纪委监察部、省纪委指导试点工作，梳理发现的问题，提出改进建议，为立法提供第一手素材。 第四步：制定和颁布财产申报法。重点解决好三个问题：一是立法模式选择。从形式上讲，制定财产申报法律，可制定单行法，称之为国家公职人员财产申报法 ；或者修改现行公务员法 ，在公务员法中增加财产申报章节。为便于更好地操作，建议采用单行法的立法形式。二是增加岗位和职业申报主体。在新规定的基础上，增加容易产生腐败的重点领域、重要岗位公职人员的申报义务，加强对重要岗位的监督。三是修改刑法等相关法律。在刑法中增加拒不申报财产罪条款，在公务员法中增加相应行政处分内容。这样，我们就可以拥有与国际通行做法类似的财产申报法。 参考文献： 1中央纪委法规室，监察部法规司编译.国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编，中国方正出版社，2012. 2刘明波.中外财产申报制度述要，中国方正出版社，2001. 3张新宝.隐私权的法律保护，群众出版社，1997. 4王秀哲.我国隐私权的宪法保护研究，法律出版社，2011. 95沈中，许文洁.隐私权论兼析人格权，上海人民出版社，2010. 6杨开湘.宪法隐私权导论，中国法制出版社，2010.
