1、1我国地方政府间税收竞争分析一、引言 竞争一直是经济学的核心命题。只要存在两个或两个以上的地方政府，在它们之间就必然会存在着竞争。而政府间竞争主要的表现形式之一就是税收竞争。在中国，以分税制为代表的财政分权已经初步确立，实际上承认了地方政府在改革和相互竞争中既得利益的正当性，使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，确立了政府间税收竞争的利益格局。虽然中国名义税率制定权在中央，但地方政府仍然可以通过授权范围内的税收优惠和财政补贴降低实际税率，使得地方政府具备了税收竞争的手段。目前，中国地方政府间的税收竞争主要是开展对投资和人才的争夺，尤以对投资的争夺为甚。 对税收竞争的研究起源于 Tiebou
2、t（1956）的政府间竞争模型。他在新古典框架下证明了：如果存在足够多的地方政府，均衡时公共产品的提供能够达到最优。但需要指出的是，该模型是以一系列严格的假设条件为前提的，而在现实世界，这些假设条件是很难成立的。Oates（1972）认为，税收竞争的后果可能使地方服务的产出水平低于有效率的产出水平。为了吸引企业投资而实行低税率，地方政府可能会维持一个低于边际收益与边际成本相等时的支出水平，特别是在那些并不为企业提供直接利益的项目上。奥茨关于税收竞争可能产生低效率的结论是建立在所有的政府都这样做的思想上，没有谁能够得到好处，结果2各地的福利状况都要比他们只需根据常规的边际成本来决策时低。 二、我
3、国地方政府间税收竞争概况 （一）税收竞争的内容 我国自财政分权改革以来，以各种合规或不合规的税收优惠措施吸引投资曾一直是地方政府最为有力的竞争手段。主要有以下三种形式： 1.减免税（税收优惠） 。各地政府为了吸引资本，竞相减免税，并且这种减免是以地方政府侵犯中央政府统一税权的行使为特征的。这种形式从改革之初就出现，直至 1994 年税制改革之前。1994 年税制改革之后，由于中央政府在税权统一上采取了种种措施，这种形式的税收竞争得到了有力遏制，已不再是地方政府间税收竞争的主要方式。 2.财政返还。即变相的“先征后返” ，对企业已经缴纳的税款以财政奖励或补贴的名义予以返还，它的效果实质上等同于减
4、免税。1994 年以来，这种形式在很大程度上已替代了减免税。 3.地方通过综合配套措施，增加特定方向的公共支出和减少应该收取的费用。例如，将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象进行基础设施改善，或者以较低价格向特定的投资项目提供土地。这种形式起到了吸引资本的作用，但事实上减少了当地政府用于提高一般公共服务水平的可支配收入。还有些地方允许一些企业打上高新技术企业、新办第三产业企业、校办企业、福利企业等招牌，从而享受国家规定的企业所得税优惠政策。 随着地方经济竞争的加剧，地方保护主义日渐兴起，特别是经济相对落后地区纷纷采用多种保护措施分割市场。随着财政分权运动的展开，3各地不可避免地为了自身利益
5、加强了对本地经济资源和税收资源的保护，由此导致了改革开放以来国内市场的进一步分割。地方保护主义是地区间经济竞争的产物，或者说，地方保护主义是地区间经济竞争的一种表现，它的兴起使政府间税收竞争更加混乱，已成为统一市场制度有效运行的障碍。 （二）税收竞争的经济效应分析 传统的西方经济理论已对地方政府间税收竞争形成两种对立观点：即“效率增进论”和“效率降低论” 。我国不少学者也认为地方政府间税收竞争具有良性和恶性的双重效应。但笔者以为，当前我国地方政府间无序的税收竞争主要存在负面效应。 1.恶性税收竞争削弱了税法的刚性。如前所述，我国当前的地方政府间税收竞争是地方政府出于自身利益最大化违反国家税法的
6、有关规定进行的，属制度外税收竞争。它不仅严重损害了税法的严肃性与统一性，而且会破坏国家宏观经济计划的整体性，影响统一的宏观产业政策及地区均衡发展政策的贯彻，干扰了正常的经济秩序，不利于宏观经济的长期稳定发展。 2.不规范的税收竞争违背了税收公平原则。我国政府间税收竞争是地方政府出于本地利益驱动来进行的。王丹（2005）运用非合作静态博弈模型，分析了地方政府如何利用招商引资和税率这两种手段进行税收竞争。其研究证明，流动性较低的要素会承受一个高的均衡税率。在各种要素不能自由流动的情况下，各地方政府擅自出台的税收优惠措施导致同一纳税能力的经济主体，因经济行为发生在不同地区而产生税负差4异，这有悖税收
7、的公平原则。 3.资源的非效率配置。我国地方政府间混乱的税收竞争会干扰资源的正常流动，造成效率损失。税收竞争使各地间实际有效税率相差甚远，导致资源基于非市场的税收力量而发生流动，从实际有效税率高的地区流向实际有效税率低的地区，而不是那些最能发挥经济效益的地区，从而干扰资源在地区间的有效配置。 4.产生财政风险。地方政府为吸引外来投资而竞相实施税收优惠政策时存在着“囚徒困境” ，这可能会造成地方政府财政上出现困难，而且越是落后地区，财政上的困难往往会越大。地方间无序税收竞争造成大量的税收流失，资料显示，1997 年执法检查中发现各地违反税收制度减少税收收入 36611.1 万元，其中包税、变相包
8、税减少税收 6635.3 万元，擅自减税、免税 17840 万元，改变税率、税基减少税收 12135.8 万元。2001 年税务部门违反规定减免税 27.61 亿元，混淆税收征管范围和入库级次 17.75 亿元。税收竞争的实质是对地方经济的损害。表面上看，并没有涉及中央利益，但实际上在竞争过程中由于总体税负下降，国家税收总体上将受到损失，中央政府财政收入占 GDP 比重逐年下降，这在一定程度上削弱了中央政府的宏观调控能力，最终也会减少地区福利。各地方因过度税收竞争而背上的沉重的债务负担，最后只能求助于中央财政为其解决。 5.加剧区域经济发展的非均衡状态。由于各地区本身的地缘优势不同，税收优惠政
9、策偏向及其效果的差异性，各地政府对外资的竞争使外资的分布呈现出集中性和沿海性的特点。FDI 在中国的分布结构严重失衡，5区域性差异十分明显，表现出明显的“东重西轻” 。此外，我国各级地方政府在寻求高速经济增长的过程中，始终把对资本的追逐放在首位。实证研究表明，逐利性的资本流动受税收优惠政策的影响较大。在我国现有的金融体制下，不论是投资资金还是流动资金都要靠银行放贷，因此，资本形成总量的分布情况反映了国内各地区之间争夺资本的实际效果。相关数据显示，东部地区的资本形成总额远大于中西部地区，中西部地区的资本形成总额近年来有所上升，反映了近年来中央西部大开发政策及西部地区自己制定的各项税收优惠政策开始
10、发挥效力，促进了资本的形成和集中。 （三）税收竞争产生的原因 1.不规范的财税体制是症结所在 同世界上大多数国家一样，我国税收竞争也是各级政府的自利行为。这种行为的产生是同“放权让利”改革思路紧密联系的，中央政府在下放财权的同时，也下放了部分事权，如地方政府要为当地的公民提供公共服务以及必要保障等。在这种情况下，地方政府不再仅仅是一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，其自身利益在改革中得到了空前的强化，逐渐形成了自下而上改革的“第一利益集团” 。地方政府为了维护业已形成的自身利益，以及在新一轮竞争中占据优势地位，政府间竞争由此展开。而在政府间竞争中，税收竞争是其
11、主要内容。它一方面通过税收竞争获取足够的经济资源和税收资源。另一方面利用经济资源和税收资源提供优质的公共产品和服务，以谋求更丰富的经济和税收资源。 我国 1994 年的分税制改革在偏向于重新实现中央集权的同时，也极6大地限制了地方组织收入的权利。中央与地方在财权与事权的划分上不尽合理， “中央请客，地方买单”的现象比比皆是。中央集权的目标导致其对地方主体利益的关注不够，没有制定统一的竞争规则，而地方立法权的缺失也就意味着竞争规则的完全缺失，所有这些不规范性为地方政府尽可能打政策“擦边球” 、利用各种非“法”手段寻求可开辟财源以弥补地方收支差额提供了便利。 一边是作为一级独立主体对经济利益的渴求
12、，一边是被遏制的经济权利和无规则的游戏，地方政府不得不使尽浑身解数在这样的夹缝中求得自身的生存和发展。 2.干部考核制度的不完善 多年来，我国的政绩考核成为官员行为的“指挥棒” 。一些干部把“GDP”作为经济发展的代名词，在以经济数据、经济指标论英雄的引导和驱使下，一些地方政府官员为了使本地区经济速度尽快长上去，从而让自己得以晋升，不惜以竭泽而渔式的发展模式创造政绩，千方百计吸引外资，进行恶性税收竞争。 3.法制基础薄弱、民主制度监督不力 我国长期以来的“官本位”思想根深蒂固，而现实的法制基础薄弱，这都严重影响着我国依法治税的大环境。此外，民主监督决策不健全也是恶性税收竞争产生的一个重要原因。
13、在我国，监督工作落实的力度不够，投票约束机制无从谈起。首先是人大监督不力， “用手投票”的效果大打折扣。其次是僵死的户籍制度，极大地限制了人口的自由流动。 “用脚投票”机制在我国发挥的作用也极其有限。 7政府间竞争需要受到纳税人的约束与监督才不至于滥用权力。显然，在目前中国的经济条件下，是无法完全做到这两点的。因为相对于政策制定者的政府，纳税人更多表现为政策的被动接受者，在这种情况下，试图通过民主制度监督、制约某些掠夺性税收竞争行为的发生，无疑是不可能的。 三、建立健全制度，规范税收竞争 （一）完善财税体制，维护良好的财政分权秩序 现行分税制存在着不彻底性，实质上是一种以授权为主、分权为辅的财
14、政管理体制。正是因为在正式的制度框架内，各地方政府难以运用合理、合法的手段对本辖区税收工具进行调整，以适应有关情况的变化，不得不在具体执行中运用各种不合理不合法的手段去处理这些问题。维护有效的财政分权秩序，主要是建立地方财政的有限分权模式，保证地方政府的分权利益不受高层次政府的干预，而这也是政府间税收竞争有效展开的条件。要保证我国的高层次政府不干预低层次政府的分权利益和税收竞争利益，就必须建立稳定的政府间关系，即构建稳定的政治法律制度以固化各层次政府间的事权及财权关系。对此，可考虑建立一种超稳定的双层约束机制，既约束中央政府对地方政府的干预，又约束地方政府的非规范性活动。 （二）坚持科学发展观
15、，建立科学的效益指标考核体系 科学发展观要求转变经济发展方式，处理好人口、资源、环境、生态之间的关系，加快资源节约型、环境友好型社会建设。为此， “十一五”时期乃至今后，我国经济发展考核指标体系必须由生产型转变为经济效8益型。在干部考核制度上，既要考核其所取得的显绩，又要考核其可持续发展能力和长远发展后劲，从显绩、潜绩两个方面反映领导干部创造政绩的水平和能力，坚持历史地看待政绩。要强化刚性要求，坚持用规范、统一的标准衡量每一位被考核对象的政绩。在考核指标设置上，要全面反映经济、社会和人的发展情况，不能片面地用经济指标考核领导干部的政绩。在经济指标设置上，既要重视反映经济增长的指标，又要重视反映
16、经济发展质量和结构的其他指标。 （三）强化法制与民主监督机制，规范税收竞争 各级地方政府最终“自由裁量权”泛滥的一个重要原因在于法制与民主的缺失。因此，必须大力加强宪法与法律对各级政府财政行为的约束力。在进一步完善相应法律法规的基础上，加强执法力度，强化法制观念，将各级政府间有关权利的划分在法律上予以明确。在民主监督方面，应进一步完善各级人民代表大会制度，切实发挥其代表本地区居民表达偏好的枢纽作用，并代表居民对公共政策进行民主评议、民主监督、民主制约，将政府行为尤其是财政行为置于居民的监督之下，从而在政策制定的源头避免掠夺性的税收竞争。同时，为更好地实现居民的“用脚投票” ，各级政府应下大力气消除市场壁垒，推动要素的合理、有序流动。
