1、1构建完善湖南城乡统筹社会保障体系的对策摘要：湖南城镇社会保障体系基本建立，农村社会保障体系稳步推进，城乡救助体系逐步建立。但受城乡二元经济结构制约，城乡社会保障差别巨大，必须打破城乡社会保障相互分割的壁垒，逐步建立完善城乡统一的社会保障体系。 关键词：统筹城乡 湖南 社会保障 体系 近年来，湖南加大了社会保障事业的推进力度，但从统筹城乡经济社会协调发展的要求看，现行社会保障体系还存在诸多缺陷。必须进一步加大改革力度，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。 一、湖南城乡社会保障体系建设现状 （一）城镇社会保障体系基本建立 1、城镇基本养老保险 1992 年，湖南开始实行基本养老保险省级统筹， 实行职
2、工个人缴费制度， 建立基本养老保险与企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度。1995 年， 实现了养老保险“四个统一” （即统一方案、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金） 。2010 年，全省所有社保经办机构已经可以办理企业职工基本养老保险关系跨省转移手续。到 2011 年， 全省参加城镇基本养老保险职工人数 988.45 万人， 其中，参保职工710.62 万人，参保离退休人员 277.83 万人。 2、城镇基本医疗保险 22009 年开始，湖南省全面推开城镇居民基本医疗保险制度，从制度上实现了对城镇居民的全面覆盖。到 2011 年末，全省参加城镇基本医疗保险的人数 1941.2
3、2 万人，其中，参加城镇职工基本医疗保险人数789.52 万人，参加城镇居民基本医疗保险人数 1151.70 万人。2010 年开始，城镇职工医保、城镇居民医保住院报销比例分别达到 78%、52%以上。3、工伤保险、失业保险、生育保险 2009 年开始，湖南省明确使用失业保险基金为困难企业提供社保补贴和岗位补贴，发挥失业保险支持企业减负稳岗的作用。同时，湖南全面实施农民工参保的“平安计划” ，推动农民工的参保工作，全面推进商贸、餐饮、住宿、娱乐等服务业企业农民工参保工伤保险。将一大批“老工伤”职工纳入工伤保险。2011 年末，全省参加失业保险职工人数429.63 万人，领取失业保险金职工人数
4、15.6 万人。参加工伤保险职工人数 635.48 万人，参加生育保险职工人数 538.77 万人。 （二）农村社会保障体系稳步推进 1、新型农村合作医疗制度 2010 年，湖南省新农合筹资标准提高到每人每年 140 元，并实现全面覆盖，参合农民全省平均住院费用补偿率提高到 50%以上。在新农合基金里成立大病救助基金，针对先天性心脏病等疾病，在新农合报销的基础上，给予二次补偿。参合农村五保户因病在县、乡医疗机构住院的基本医疗费用全免。2011 年，湖南省参加新型农村合作医疗人数达4654.96 万人（不含长沙） ，参合率达 97.24%，新型农村合作医疗统筹地3区范围内补偿率 73.2%。 2
5、、农村养老保险 2009 年，湖南省首批 14 个县（市区）列入农村养老保险试点，试点地区 16 岁59 岁的农民，按规定缴纳每年 100500 元的养老保险费，到 60 岁以后，就可领取每年至少 660 元的养老保险费，60 岁以上农民可直接领取每月 55 元养老金，2010 年新增 30 个县市区列入试点。2011 年又新增 52 个县市区进入试点，总数扩大到 96 个县市区。 （三）城乡救助体系初步建立 1、城市最低生活保障 2009 年，湖南城市低保实现了动态管理下的应保尽保，月保障 146万人，月人均补差 140 元，农场低保初步实现了对因病、因残、因年老体弱等重点特困家庭的应保尽保
6、。到 2011 年，城市低保对象月人均补助增加到 185 元。 2、农村最低生活保障 2008 年 3 月开始施行的湖南省农村最低生活保障办法规定，对农村中家庭年人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村困难家庭，由政府给予生活补助。2010 年，按照低标准起步范围施救逐步拓展的原则，重点将年人均收入低于农村绝对贫困线 483 元以下的，因病因残缺年老体弱、乏劳动力和生存条件恶劣等 5 类农村绝对贫困人口纳入低保范围，全省保障人数约 100 万左右；到 2011 年农村低保对象月人均补助 70 元。 二、湖南城乡社会保障体系存在的问题 4（一）城乡社会保障差别巨大 2010 年，湖南省城镇企
7、业职工基本养老金月人均水平超过 1200 元、城镇低保线平均为 270 元/月，最低标准为 150 元/月，农民能够享受到的养老金（新农保）还在试点阶段，标准仅 5070 元/月，远低于城镇企业职工，甚至远低于城镇低保金；2010 年， 湖南省城镇职工医保、城镇居民医保住院报销比例可分别达到 78%、52%以上，而参加新型农村合作医疗制度的农民全省平均住院费用补偿率将仅 50%。城乡居民在享有城乡社会保障的权利上存在着巨大的差异，农村养老、医疗两项基础社会保障尚不能满足农民的基本需求。 （二）城乡社会保障制度不衔接 至 2010 年，湖南省所有社保经办机构已经可以办理企业职工基本养老保险关系跨
8、省转移手续，但农民工基本养老保险关系、医疗保险金关系等还不能跨省转移。已从事第二三产业的农民参加城镇社会保障若失业，保险关系不能转移，不能得到全部保险权益。城镇居民医保和新型农村合作医疗参保也也没有相互衔接，已经参加新农合的农民在新农合的参保期限内不能参加城镇居民医保，只能在期限满后自愿选择参加何种医保。随着经济的发展和城镇化进程的加快，进城务工人员和失地农民的规模正不断扩大。这部分人群游离于城市和农村之间，对城乡社会保障制度的有效衔接提出了很大挑战。 （三）机关事业单位养老保险制度改革滞后 湖南机关事业单位和企业所采取的基本养老保险制度存在较大差别。机关事业单位职工的养老金是由国家全额拨款的
9、，而企业职工的养老保5险是适用社会统筹和个人账户相结合的方式。并且由于计发方法不一样，机关事业单位退休人员与企业退休人员之间月平均养老金数额相差较大。而且湖南大部分地市的机关事业单位还是实行退休金制，尚未实行养老保险。 （四）社会保障管理体制分散 我国现行的社会保障管理体制极其分散，形成了多头分散管理的格局，社会保险、社会救济、社会互助和社会优抚、公费医疗、医疗救助、新型农村合作医疗、慈善救助等职能分散在不同的部门。如社会救助涉及到职能部门，就既有民政、教育、卫生部门实施的救助，也有劳动、司法、工会、共青团、妇联、计生等部门提供的救助。由于各部门看问题的角度不同，以及经济利益关系的驱动，在实际
10、工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。社会保障体系多头管理的方式，造成政出多门，效率低下。 （五）社会救助水平不高 社会救助体系不完善，没有一个完整的临救制度，救助的随意性较大。农村低保标准低于城市低保标准，资金来源单一，没有做到应保尽保。促进慈善事业发展的相关法律、法规相对滞后，慈善捐赠水平较低1。社会福利事业发展不平衡，地区差异较大。社会福利社会化程度较低，社会福利事业单位中，由国家和集体兴办的占绝大多数，真正由社会兴办的福利机构比例很小。优抚社会化程度不高，社会力量参与优抚保障的途径少，优抚对象保障标准偏低，优抚保障经费的增长落后于经济和社会的发展速度，致使部分优抚对象家庭的生活水平还
11、很低。 三、构建完善湖南省城乡统筹社会保障体系的对策 6（一）完善城镇社会保障制度 1、完善城镇养老保险制度 探索建立城镇老年居民养老保障制度、城镇无业居民养老保险制度，完善养老保险转移接续政策，实现省内、跨省养老保险关系顺畅衔接。建立健全企业退休人员基本养老金待遇正常调整机制。全面启动事业单位养老保险制度改革。将机关事业单位养老保险纳入法制轨道。逐步实现养老金由经办机构委托社会服务机构发放。建立机关事业单位养老保险省级调剂金制度。根据国家和省的规划，分步分期做实个人账户。 2、完善医疗、工伤、失业、生育保险制度 降低城镇基本医疗保险参保职工住院医疗费个人负担比例，实现参保人员门诊医疗统筹保障
12、。探索建立新的医疗服务价格和成本控制机制，健全科学有效的付费结算机制。建立医保基金有效使用和风险防范机制。建立医保对医疗服务的激励约束机制。加强对高风险企业和进城务工农民参加工伤保险的参保扩面，扩大事业单位参加工伤保险范围。完善生育保险参保制度和全额管理制度。建立失业动态监控体系和失业调控预警机制，基本实现失业人员转移到街道社区劳动保障机构管理。 3、健全社会保障基金的监督和管理机制 对基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险费征缴实行“五保合一” ，统一由地税部门征缴；规范社会保险基金收支两条线制度，做到公开、透明、安全、高效，实现社会保险管理服务社会化。 （二）加大农村社会
13、保障制度建设 71、完善农村最低生活保障制度 根据湖南经济发展水平和财政承受能力，进一步加大财政对农村最低生活保障对象的补助力度，确定较高的、合适的农村最低生活保障标准，以确保当地生活较困难的农民群众能够较多地享受到经济社会发展成果。对城郊失地农民实行城市最低生活保障制度2。 2、完善农村新型合作医疗制度 确定新型农村合作医疗的补助方式。积极探索以大额医疗费用统筹补助为主、兼顾小额费用补助的方式，逐步实现“大病”向“大病小病”统筹兼顾的模式转变。健全新型农村合作医疗基金管理机制。重点是确定筹资合理标准、合理划分基金使用内容。按照湖南省农民的收入状况，设计多个等级缴费标准。根据缴费标准、等级确定
14、对应的医疗保障补助标准。确定基金的合理补助标准。包括大额或住院医药费用补助的起付线、封顶线和补助比例以及门诊费用的报销比例，并根据实际及时调整。3、完善农村养老保险制度 按照统筹规划，制度衔接的原则，实现城乡养老保险的衔接。随着经济改革的深入以及城市化发展，劳动力将流向城市。养老保险制度的制度模式、实现途径、筹资方式等，实行城乡衔接，做到保障水平有所区别，实现养老保障制度的全覆盖。 （三）建立完善的城乡统一的社会救助、互助和福利体系 完善以低保制度为核心，教育、医疗、住房、就业等专项救助和应急救助相结合的覆盖城乡的新型救助、互助体系。一是加强城乡社会救8助、互助制度之间的衔接配套。切实加强最低
15、生活保障、灾民救助、 “五保”供养、医疗救助、流浪乞讨人员救助、住房救助、教育救助、司法援助等制度之间的衔接配套。完善临时生活救助制度，着力解决城乡低保边缘群体和低收入群体的特殊生活困难。二是加强社会救助、互助与其它民生保障之间的衔接配套。加强社会救助与最低工资标准、失业保险、就业再就业政策、扶贫开发之间的衔接配套，适当保持距离，形成梯次保障结构。三是加强城乡社会救助、互助和福利体系之间的衔接配套。加大城乡社会救助、互助和福利体系建设的统筹力度，着力推动城乡社会救助、互助和福利事业的协调发展。密切关注户籍制度改革、失地农民、进城务工人员对社会救助、互助工作提出的要求，积极探索有效的救助、互助措
16、施和办法。促进各相关政策措施在保障对象、保障政策、保障标准、保障资金、服务管理网络等方面的互联、互动、互补，增强社会救助、互助和福利保障的整体功能。 （四）建立统筹城乡社会保障管理体制 建立起收、支、管环节相对分离的统筹城乡社会保障管理体制，为湖南省城乡社会保障的顺利实施奠定体制基础。在各级政府内部建立起部门之间分工协作的行政管理体系，真正做到社会保障主管部门制定政策和标准，保障经办机构征收保障基金，财政对纳入财政专户的保障基金实行监管，银行负责保障金的发放。同时，建立健全社会保障基金的内部监管、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格的监督体系，依法对社会保障执行情况进行监督，定期向居民公布
17、保障基金的收支、节余状况，保证基金的安全和完整3。建立统筹城乡社会保障信息化体9系。通过社会保障预算信息系统将分散在各部门的社会保障相关信息数据进行有效整合，实现“纵向到底、横向到边、信息共享”的信息系统管理模式。 （五）建立统筹城乡社会保障预算制度 建立全面、准确的统筹城乡的社会保障预算，有利于对社保资金的筹措、管理、使用和分配实施全过程、全方位的监督，统筹考虑将政府一般性税收收入安排的社会保障性支出、各项社会保障基金收支、社会筹集的其他社会保障资金收支、社会保障事业单位的收入等作为一个有机的整体，编制涵盖内容全面的社会保障资金预算。要按照公共财政的理念，调整财政资金支出结构，进一步加大社会
18、保障财政资金投入力度，省级财政部门要进一步完善对县的转移支付制度，提高对县（区）建设社会保障的财政保障水平。 （六）建立健全社会保障的法律法规体系 尽快确立“法制主导”型的建制原则，利用法律的强制力约束用人单位，以法律的形式将职工应有的社会保障权益明确下来。国家应加快社会保险法等法律法规的立法步伐，建立完善与社会主义和谐社会要求相适应的社会保障法律体系。湖南省应尽量通过完善地方性法规来规范建设社保体系进程中的各种关系和行为，包括如何征收社保费、如何进行基金监管、如何使基金保值增值等，为构建完善的社保体系的顺利进行提供法律支持。 参考文献： 1胡扬名，陈容. 长株潭城市群社会保障体系建设：问题与对策J.10湖南农业大学学报，2009（1） 2王文杰，师淑英，杨勇. 北京市统筹城乡社会保障体系研究J.社保财务理论与实践，2008（2） 3肖淑兰，张冬梅，陈晓丹. 土地流转制度下构建城乡统筹社会保障体系探析J. 中国集体经济，2010（12） 本文系湖南省教育厅科学研究课题“农村土地流转制度下的农民社会保障研究” （课题编号：09C1216 ）阶段性成果之一 （肖淑兰，1965 年生，湖南宁乡人，湖南生物机电职业技术学院副教授。研究方向：农业经济政策与管理）
