1、1金融消费者权利的保护机制设计摘 要 在次贷危机后英国、美国纷纷通过成立专门机构、加强金融机构监管等措施保障金融消费者保护的同时，我国金融市场因其发展滞后而没有充分注意到金融消费者保护的重要性。不断涌现的金融纠纷和西方国家的前车之鉴已然告诫着金融消费保护迫在眉睫。金融消费者作为市场的参与主体，能够增加市场活力、提升竞争能力；对于金融消费者的保护也能抑制金融机构滥用强势地位、保证金融市场的稳定发展，是以研究金融消费者保护有其重要意义。 关键词 金融消费者 金融机构 法律规范 组织框架 救济途径 作者简介：张睿，中南财经政法大学 2012 级经济法研究生。 中图分类号：D923.8 文献 标识码：
2、A 文章编号：1009-0592（2014）05-038-03 在次贷危机中受挫的美国政府通过金融改革法案和2010 年华尔街改革和消费者保护法把金融消费者保护提高到了与金融效率并重的层次上，不仅设置了专门机构负责金融消费者的权益保护，同时加强了对金融机构的监管以制约其给消费者带来的隐形损失。无独有偶，英国作为欧洲金融市场的代表也在此次危机中深受重创，虽其危机表现为外源性，但借此契机英国在坚持2000 年金融服务与市场法的基础上，进一步加强对金融消费者的保护，成立“消费者金融教育局（CFEB） ”开展消费者金融知识的教育与培训。 2反观我国在次贷危机中，虽没有经受如同英美国家式的大起大落，但在
3、国内金融市场上仍出现了“小幅震荡” 。此一方面归结于我国金融市场的产品相较于欧美国家种类稀少、结构单一，能够在一定程度上限制市场的流动性弱、高杠杆率、风险性大的倾向；另一方面是分业金融监管的有效发挥，对金融机构采取大范围、强制性的法律监督实现了金融市场的稳定。但随着我国市场经济的逐渐繁荣、金融产品的交错发展，面对实体产业和金融机构资金需求的日益增大，我国需要将注重金融市场安全与效率的单向监管扩充为平衡金融市场安全与效率以及金融消费者保护的双向保护。但相较于我国分业金融监管法律规范的繁杂，有关金融消费者权益保护的内容则略显单薄。如何构建我国特有的金融消费者保护机制是实现消费者权益的有效保障，也是
4、增强金融机构竞争力的有效途径，更是在全社会范围内保证市场繁荣的强大推动力。 一、我国金融消费者保护现状分析 （一）法律法规内容不健全 这一方面体现在， 消费者权益保护法中的消费者与金融消费者衔接不强。金融消费者与普通消费者是处在不同经济结构上的市场主体，因而其在消费对象、个人需求、信息对称性和权利实现程度上都有差别。虽然存在上述差别，但就其本质而言其与普通消费者一样都是为了日常生活而购买，即使金融产品看似超过了日常生活的需要，但追根究底其与经济实力雄厚的机构投资者实现资金有效运用的目标不同，个人消费者是为了追求实现财富增加、保障生活富足。因而对于金融消费者的保护应可以沿用消费者保护法当中的一般
5、规定。在新修定的消费者权益3保护法中出现了涉及金融消费者的相关内容，包含对于金融机构格式条款内容的法律规制、金融消费者个人信息的谨慎使用以及金融产品风险明确说明义务，这显示出立法者对金融市场消费者保护的逐渐重视，也表明消费者权益保护法对于金融消费者的适用性；但其没有明确提出金融消费者的法律概念、没有明确金融消费者保护的法律地位，也没有进一步规范金融消费者的权利，只在修订部分小范围的提及消费者权益和经营者义务显然无法全面包含金融消费者的相关利益。 另一方面，有关金融法律法规严格对金融市场上经营者的商行为进行监管，其终极目标是保护金融消费者、稳定金融市场，但就现行规定来看，法律规范没有厘清金融消费
6、者与金融客户、投资者的关系，并把保护消费者权益置于与金融监管相等的立法目标上，也没有重点规范与金融消费者保护对应的金融机构法律义务和法律责任。以商业银行法为例，其第一条就提出“为了保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益，规范商业银行的行为，提高信贷资产质量，加强监督管理，保障商业银行的稳健运行，维护金融秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法” 。在内容上明确了要维护商业银行、存款人和其他客户的利益，当商业银行以存贷款业务为主要利润来源的分业经营模式下是具有实用性的，但随着金融工具的衍生加速、金融混业步伐加快、商业银行中间业务迅速拓展，商业银行的客户早已不具局限于存贷款客户，其业务更倾向于
7、依靠银行的传统信用和雄厚的资金实力实现客户保障资金安全、增加个人财富。因而存款人和其他客户的称谓已不能全面包含银行实际消费者的范围，也不能体现对消费者倾斜保护的宗旨；其次除商业银行4商业银行法设置了存款人保护专章，对当事人权益进行原则性保护外，证券法和保险法都只在第一条概括提出了保障相关当事人利益。这些原则性规定无法彰显对弱势消费者利益保护的重要性，只能是在其下条文中对金融机构的法律义务中从侧面给予消费者保护。而金融法律规范对于经营者的规范遵循的是从宏观上提高金融市场效率、保证金融市场稳定的角度出发，这与维护金融消费者利益时常是不可兼顾的，如若过分重点强调金融机构的正常运作秩序则会相应弱化对于
8、金融消费者保护的有关内容 。 （二）金融消费者权益保护无效 鉴于我国没有设立类似于英美国家和香港地区的专门行政机关以保障金融消费者，在实现消费者权益的社会层面现阶段主要依靠消费者保护协会和消费者自力两方面实现。依照新消费者权益保护法的修改，消费者协会的作用突出体现在：提供咨询、制定规则、参与监督、解决争端等四大方面。各级消费者协会在性质上虽为社会团体，但其挂靠在同级工商行政主管部门下，领导机构为理事会（由有关部门和社会各方代表构成） ，并在其下设办事机构，财政、人员等问题主要由同级工商管理部门负责。消费者协会的性质和地位在前期我国商品市场不发达、民众消费意识不高的金融环境中有其存在的重要作用，
9、但是在商品市场复杂化、市场信息不对称的现今，消费者保护协会的应有作用却无法有效实现。 首先，随着金融市场空前繁荣、金融衍生品市场份额扩张，且不论金融消费者对于专业化程度异常趋高的金融产品信息无法分辨，甚至消费者协会的工作人员对于接触金融消费者的时间不长、没有专门5系统的知识培训也难以充分辨别金融信息，而这不仅致使消费者协会无法有效提供专业咨询，也为金融机构滥用其信息优势地位埋下了伏笔；其次，消协作为半官方机构具有一定的权威性，其颁布的有关规则可以为消费者权益保护设置屏障，限制强势主体的主导性，但是这种限制只能是建立在强势主体存在主观意愿的基础上。因消协的半官方地位，其没有法律上监督权力，因而其
10、指定的规则制局具有指导性意义，遵守与否完全依赖于市场经营者的意志；同时消协也没有采取强制措施和强制执行措施的权力，对于经营主体的违法行为只有协商权和建议权，因而其制定规则、参与监督作用的发挥可见一斑。 在我国消费者争议解决机制主要包括和解、协商、投诉、仲裁和起诉。依商事便捷和效率角度出发，前三种纠纷解决方式无疑是消费者的首选。然而在金融消费领域集小众分散资金，实现规模化、专业化的投资操作的现实状况下，金融机构在金融市场上天然的垄断以及现有金融机构服务意识的淡薄通常导致消费者不能在利益受损时与金融机构及时洽谈或者依靠消协积极协商追究应有利益，进而致使经济市场的整体利益遭到损害。 二、我国金融消费
11、者保护机制的构建 思及上述金融消费者保护领域出现的问题，包括对金融消费者界定不明、金融消费者有关法律规范缺失、权益保护机构职责失效以及救济途径无力等方面已然成为当下保证金融市场稳定、有序发展的制约因素，下文就对如何构建我国金融消费者保护制度进行探析： （一）整合消费者权益保护法内容体系金融消费者保护机制的6理论依据 如前所述金融消费者与一般消费者虽存在区别，但本质上却属一致，因而对金融消费者保护机制的建立应当以新修订的消费者权益保护法为蓝本，再设置特别章节予以规定，以全国人大颁布的基本法律提高金融消费者保护的立法层级。具体而言，首先应当在消费者权益保护法中明确界定金融消费者的概念，厘清金融消费
12、者与一般消费者的异同、金融消费者与投资者的相互关系等问题；对于一般消费者享有的知情权、自由选择权、公平交易权、求偿权等一系列固有权利，因其涉及消费者购买过程的方方面面，不仅体现了其以人为本的价值理念，也为消费者倾斜保护提供了法律制度保障。虽然金融消费者拥有更多安全性和盈利性的要求，但这种特性完全可以被消费者权益保护法所吸收，通过增强金融消费者的知情权、公平交易权和求偿权实现。 （二）完善金融机构监管的法律法规金融消费者保护机制的重要保障 金融危机后美国将过去忽视的金融消费者保护提高到了与金融监管和金融效率同等高度上，通过成立金融消费者保护机构、加强监管力度实现消费者保护，这昭示我们在发展金融市
13、场的同时要兼顾消费者保护和金融市场监管。金融市场是建立在与商品经济相去甚远的虚拟经济基础之上，其具有的无形性、专业性和信用性等特点使得金融消费者无法通过一般生活常识来辨别金融产品和金融服务的优劣、无法通过一般使用过程进行监督和救济。即使在消费者权益保护法的基础上能够创设金融消费者的基本权利，但其只是为其利益实现设定了法理依据，应7然权利的实现与否还要依赖法律规定的适用。由于金融消费者在金融市场上处于弱势地位，一旦金融机构依其强势地位强买强卖、无视消费者的利益需求，法律上虽对金融消费者权利进行了全面的界定，其也很难实现自身利益或者要在耗费相当大成本的前提下维护自身利益。为了实现消费者利益最大化和
14、法律规则状态的最优化，对金融机构的法律规制也应当构成对消费者全面保护的内容，且应该是其主要内容。就我国金融机构监管规则而言， 人民银行法 、 商业银行法 、 银行业监督管理办法 、 证券法和保险法以及相关行政法规是规范金融机构的法律体系，但其内容不仅缺少法律条文对金融消费者保护理念的确认，在法律内容上也缺乏与金融消费者权利对应的金融机构义务。鉴于我国信息披露义务和说明义务的现有问题不仅体现在信息披露义务不全面、滞后性，说明义务只关注收益、故意忽视风险，更重要的是其仅仅作为监管者的手段并未其设置与义务相联系的法律责任；由于大多金融纠纷主要集中在信息披露和风险提示的缺失，因而现阶段重点关注的应是全
15、面规范金融机构的信息披露义务和产品、服务提供者的说明义务，摆脱法律规范的监管空白及其滞后性，方便金融消费者熟知自身权利义务、理解市场风险、获取金融信息。 （三）构建行政机关、中间组织和金融机构为核心的保护制度_金融消费者保护机制的组织框架 英国在 2000 年金融服务和市场法重新构建了金融市场的监管模式，包括确立了金融服务管理局（FSA）内部管理部门保障金融消费者权益、设立“金融舞弊调查服务部（FOB）“以非正式方式解决金融纠纷；并8在由外源性导致的经济危机后着重加强金融管理局对金融机构的监管，进而构建了英国式的金融消费者保护组织框架；而美国则在金融危机后通过金融改革法案成立了专门的金融消费者
16、管理组织，其主要职责是保证消费者保护条款得到公正地执行、减少联邦监管和执行方面的漏洞以及为金融机构设立更为严格的标准等方面，其还有拥有消费者保护法规、政策的制定权、解释权并通过检查和执行予以实现。与此同时，以英国为首的国家还十分强调金融自律机制的运用。以银行业为例，其银行业守则标准委员会通过制定银行守则等标准要求金融机构遵守，虽然这种守则是自愿性的，委员会依其性质不能对违规机构强制其执行标准，但其可以通过一系列措施要求违规机构进行解释说明或者对其进行谴责。英美国家对消费者全面保护的成功经验对我国现阶段消费者保护完善不无启示。我国金融消费者保护在法律上虽然可以借鉴一般消费者的保护内容，但对于现实
17、中实然权利的落实仅仅通过法律层面很难得到现实保障。尤其是在金融消费领域，消费者与经营者在资源、信息获取能力和经济实力存在相当差异，消费者权利实现大多是以损害经营者利益或者降低其效率为代价，对于金融机构来说很难自觉遵守。由此，设立官方机构、运用消协或行业协会能够从金融机构外部施加压力，迫使其增加对消费者利益保护的投入。以国家强制力为保障的官方机构能够强制性的对金融机构进行法律规范、采取强制措施，以此打破在市场经济条件下弱势主体任由强势主体摆布的局面，从侧面保证弱势主体的倾斜保护。此外，在强制金融机构内部设置消费者保护的相关部门，由于它能第一时间了解到损害消费者利益的金融事件、也有便利的渠道联络9
18、消费者，因而能够在企业内部设置此类部门无疑能够增加金融消费者权益的保护强度。当然此种设置也必须依照职责相一致的原则实行，一旦因金融机构内设部门的过错导致消费者利益甚至社会利益受损，则金融机构需要为此承担责任。 （四）健全金融消费者争议的救济渠道金融消费者保护机制的现实途径 金融消费者的保护不仅应当包括事前保护，还应当涵盖事后救济机制。事前权利赋予、主体规范能够在一定程度上保证权利的应然状态，事后救济机制则是权利的最后一道防线。参考英国在颁布金融服务和市场法时增强了金融服务管理局的职责，并设置了金融舞弊调查服务部。不仅金融服务管理局可以接受消费者的投诉，金融舞弊调查服务部还能够接受消费者投诉进而
19、进行居中裁判。但此类纠纷解决有顺序要求，即金融消费者受损后一般先需与金融机构协商，在前述无果的情况下才可向舞弊部提起争议解决请求，如若对舞弊部的处理不满意作为金融消费者一方还能提起诉讼。纵观近期我国不断出现的信用卡消费问题、金融产品欺诈问题一方面反映我国金融市场的繁荣发展，也反映出金融消费者纠纷解决渠道的匮乏。由于消费者协会的作用没有充分发挥，缺乏专门行政机关管辖以及诉讼成本高昂等原因，金融消费者更多的是选择与经营者协商来保障自身权益，最终结果多是不了了。在我国构建了上述消费者保护的组织框架的基础上，就可在监督部门内部设置接受消费者投诉的有关部门，同时可赋予消协承担部分解决金融消费争端的职权，
20、为金融消费者维权提供有力工具，消费者可以借用行政权力的权威与金融机构进行抗衡，迫使金融机构及时接收消费者的投诉和异议，妥善处10理消费纠纷。且以行政权力拓宽金融消费者维权的途径，当金融消费者面对金融机构束手无策时能获得官方机构或者消费者保护协会的及时保护。近期我国在上海、深圳、温州、成都、重庆等地方已经成立的金融仲裁院就是例证，其在处置金融市场纠纷中已经发挥了应有作用，也为金融消费者提供了除协商、和解、投诉等便捷方式之外的有效途径。 三、结语 综上对于我国金融消费者保护现状的分析和研究，我国金融消费者保护应当是在消费者权益保护法、金融法律法规全面规范金融消费者权益基础上，以行政机构、中间组织和
21、金融机构多方参与，协商、和解、投诉、仲裁、诉讼多种救济途径为主要内容进行制度构建，保证金融消费者在日益复杂的市场中能够实现其合法权益。 参考文献： 1吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析.东方法学.2009（5）. 2罗传钰.金融危机后我国金融消费者保护体系的构建兼议金融消费者与金融投资者的关系.学术论坛.2011（2）. 3蒋慧.大陆与香港消费者权益保护的比较研究.广西大学学报.2006（3）. 4刘迎霜.我国金融消费者权益保护路径探析兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴.现代法学.2011（3）. 5李志斌.后危机时代的金融衍生品市场监管基于美国金融尽管改革法案的思考.北京：中国金融出版社.2012. 6管斌.金融消费者保护散论.华中科技大学学报.2010（1）.
