1、“小产权房”的发展现状及改革路径探究摘 要：近年来，小产权房成片式的开发态势，发展之迅猛、销售 之火爆，引起了社会各界和政府的高度关注。然而，当前我国法律法规 的规定和政府的严厉管控，显然与小产权房现状背道而驰。集体土地使 用权流转受限的现状下，小产权房的购买者必须承担一旦发生纠纷，利 益往往难以得到维护的风险。有关放开集体土地使用权流转的质疑声是 否为伪命题，如何在多方利益博弈下促成小产权房的合法化，建立科学、 合理的集体土地使用权流转制度，真正实现农民在集体土地上的权利主 体资格复位以及集体土地的社会保障功能？本文将从以下几方面对之进 行分析。 关键词：小产权房；风险；集体土地使用权；自由
2、流转；合法化 中图分类号：F299.23 文献标识码：A 文章编号：2095-4379- （2016）11-0128-02 作者简介：胡夏敏（1994-） ，女，浙江人，中南财经政法大学，本 科，研究方向：民商法。 随着近年来商品房价格的不断攀升，在中国潜行十几年“小产权房” 凭借其显著的价格优势，在全国各地的房地产市场中走俏，房地产商的 激烈炮轰、国务院的明令禁止与当前小产权房日益红火现状相悖，小产 权房的合法性问题受到广泛讨论。其中，2007年第一起因购买小产权房 而引发争议的“通州宋庄画家村案”更将“小产权房”问题推至舆论的风口浪尖。现行法律对农村集体土地的流转限制是否有其正当性？如何
3、突破小产权房的交易障碍，实现小产权房的合法化？已成为打破小产权 房困境必须回答的问题。 一、小产权房的成因及其管理现状 当前我国社会中的小产权房是指“在集体土地上建设并对集体经济 组织以外的居民出售的房屋。 ”由于小产权房建设、出售的过程中并未缴 纳相应的土地出让金等费用，所以其往往不具有产权证。 在城市化进程加快，城市人口剧增，住房需求大幅提升，城市土地 供应紧张的大背景下，房地产商疯狂逐利，投机分子借机炒房使得商品 房价值直线飙升，不堪重负的居民成为了这场攫取暴利中的受害者。而 小产权房凭借减少了土地出让金及房地产开发交易环节所引起的税费节 约形成的明显价格优势，吸引了大批无房者。同时由于
4、地方政府监管不 力，小产权房已成为当前我国社会部分城市居民无房可居困境的突破口 之一。 目前，我国政府对于小产权房的管制主要为“围追堵截” 。一方面， 国家再三强调购买小产权房的风险无集体经济组织成员身份购买此类 房屋将无法办理房屋产权登记，购房者的合法权益难以得到保护。另一 方面，严厉禁止占用集体土地开发房地产，严肃查处“以租代征”等违 法违规行为。但住房刚需使这些措施并未有效解决问题。面对居高不下 的房价、不完善的住房保障体系，部分人选择铤而走险。因此，政府陷 入僵持的管理状态。 二、当前我国农村集体土地流转限制的法律规制 尽管小产权房对于解决城市居民住房问题具有重大意义，但我国立 法者并
5、不“领情” 。我国物权法第三十条规定“因合法建造、拆除房 屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力” ，而根 据土地管理法第43条、第63条， 物权法第128条、第133条及 土地管理法第43条的规定，小产权房不在“合法建造”之列。这一 推论也能从2008年1月8日国务院颁布的关于严格执行有关农村集体 建设用地法律和政策的通知中的“农民集体所有的土地使用权不得出 让、转让或者出租用于非农业建设。 ”规定得以印证。 当前我国农村集体土地物权受到使用、流转及抵押三方面的限制， 其中包含着立法者的利益考量。集体土地问题事关国计民生，与我国的 农业政策紧密相连。一旦为集体土地变更用途、
6、自由流转破例，会导致 大量集体土地被开发、耕地流失，威胁国家安全等风险。同时，土地自 古便是农民安身立命之根本，有土地的农民即使失去了其他经济来源， 也能凭借一方土地自给自足。在我国尚未建立覆盖农村、城乡统一的社 保体系时，集体土地实际上起到一定的社会保障作用。 这种利益考量固然具有一定的合理性，但也备受质疑。首先，我们 必须明确耕地流失与集体土地自由流转之间无必然联系。现实中，政府 通过征收补偿的方式，将大量集体土地转为国有土地并交由房地产开发 商进行商品房开发也会造成一定集体土地的流失。由集体土地的自由流 转而带来的集体土地流失问题也并非不可解决，学者王洪亮认为“以此 （集体土地的自由流转
7、将导致土地流失）为由而否认农民或农村集体的 市场能力存在着政府独占土地增值收益之嫌” 。我国完全可以借鉴德国土地交易法的批准制，根据一定标准，以批准的方式赋予出让以法 律效力，若批准遭拒，则该行为自始无效。其次，城乡收入差距吸引了 大量农民进城务工，农村土地、房屋闲置率的升高导致了“空心村”的 产生，造成了土地、房屋资源的大量浪费，有违法律、制度实现资源优 化配置的立法本意及设计初衷。再则，实行集体土地自由流转虽触及地 方政府及房地产商的利益，但农民、城市无房者的利益受到了保护。与 政府和房地产商相比，农民与城市无房者显然处于弱势，从保护弱势群 众而言，实现集体土地自由流转存在合理性。且从大趋
8、势来看，强行将 土地使用权市场分割为国有土地使用权市场和集体土地使用权市场，本 就与“城乡一体化”相悖。 三、小产权房合法化的必然趋势及未来出路 笔者认为，小产权房合法化有必要性。党的十七大报告提出“统筹 城乡发展” 、 “形成城乡经济社会发展一体化新格局”本就要求打破城乡 分立的壁垒，促进生产要素在城乡之间优化配置与合理分布。 “居者有其 屋”亦是和谐社会的要求，小产权房在我国存续十几年，国家对于小产 权房采取何种政策事关广大农民及城市中低收入群体的切身利益，是其 生存权与发展权的体现，让利于房地产商何不让利于民？ 解决小产权房困境的根本方法在于变革当前集体土地流转制度。首 先，必须从法律上
9、明晰农民在集体土地上的主体地位。其次，应当制定、 修改相应的法律法规，承认农村集体土地自由流转合法性，放开对集体 建设用地使用权、宅基地使用权流转的限制，允许非农村户口的城市居 民因住宅需要取得集体非农用地使用权。将集体土地流转的各个环节、流转标准进行细化处理，并以具有可操作性的法律法规进行规制。其中 应对购房者进行资格审查，包括购房者的住房情况、家庭收入等，以真 正实现农村宅基地的社会保障功能。建立集体土地流转审批制度，规定 可流转集体土地的入市条件、类型及流转方式，禁止占用耕地进行住宅 开发建设，死守18亿亩耕地“红线” 。起草集体土地流转格式合同与相 应的合同管理体制以及审批程序、登记规
10、则进行事前规制，辅以违规操 作、违法交易等问题的处理办法。建立集体土地使用权转让年审制，以 一定时间为一周期，对集体土地使用权转让交易进行事后追踪，打击集 体土地使用权人取得使用权后非法改变土地用途、非法转租经营等行为 和集体土地使用权非法转让交易。 同时，我们仍需注重相关配套制度的建设。第一加强国家农业用地 管制，严厉查处打击投机分子。第二针对集体组织虚位化的现象，必须 防止村干部成为集体土地事实上的所有人进而贪污腐败。第三将小产权 房市场化后的土地使用权增值收益进行合理分配，小产权房权利人在获 得土地使用权后应当缴纳一部分的增值收益以补偿土地权人，实现利益 平衡分配。第四不保护通过行贿、欺
11、骗、侵占等方式获得小产权房及集 体土地使用权的使用者，其获得的小产权房及集体土地使用权必须返还 给土地权利人。 小产权房问题是“集体土地在非农化过程中增值利益分配问题” ，其 出现可视为对原有利益分配的突破。我们应以此为契机，在“城乡一体 化”进程中兼顾各方利益，积极推进我国立法完善及集体土地流转制度 改革，实现对于农民、城市无房者等弱势群体利益的倾斜保护，追求实质公平。 参 考 文 献 1尚存良.小产权房之探析J.改革与开放，2010（16）. 2李长健，蒋诗媛，陈志科.小产权房中的利益博弈和利益平衡研 究J.学术探索，2009（01）. 3陈佳骊.“小产权房”的异质性及其治理策略J.经济论坛， 2009（11）. 4王海鸿，张婷婷.“小产权房”清理的难点及破解路径探讨J. 理论导刊，2012（09）.
