1、民族自治地方自治权实现障碍与对策研究摘 要：在民族区域自治制度下，民族自治地方自治权受到宪法和法律的保护。但在实践中，仍然存在着民族立法滞后、上级国家机关履职不当、自治权配置欠科学等问题，严重阻碍了民族自治地方自治权的实现。在法治国家建设进程中，重视民族区域自治制度的完善与落实，提出具有针对性的应对方案，对维护国家安全、民族团结、社会和谐具有重要现实意义。 关键词：少数民族；民族自治地方；基本权利；权利保护 中图分类号：F812.7；D921.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）11-0028-03 作者简介：陈华（1979-） ，男，四川遂宁人，法学硕士，广西警察学
2、院法律系副教授，研究方向：宪法学与行政法学。 一、当前我国民族自治地方自治权运行中存在的问题 （一）民族立法的滞后阻碍了自治权的实现 在法治国家中，立法权是权力分工体系中的重要一支，对民族自治地方而言，立法权意味着较普通行政区划更大的自主权。然而现实中，这种较高的立法权并未如预期般地实现： 1.我国宪法 、 立法法 、 民族区域自治法等法律对中央和民族自治地方的立法权限划分规定得过于笼统、具体指向不明确，使得一些民族自治地方的上级国家机关有意无意间干涉地方立法权的行使，造成实际上很多民族自治地方立法权被抽空的局面。 2.根据我国现行的立法规则，民族自治地方若要制定“自治条例”或“单行条例” ，
3、其立法程序要经过“制定”和“批准”两道程序，而在一般行政区划内，很多地方性法规的立法程序却没有如此严格的限制。按照当初民族区域自治制度的设置初衷，民族自治地方应当拥有“大于一般地方的自主权” ，而上述规则显然与此精神相违背，导致民族自治地方的立法权被严重束缚。 （二）上级国家机关履职不当削弱自治权的实现能力 上级国家机关对少数民族地区实行帮扶优惠政策，保障自治机关行使自治权，是少数民族基本权利得以实现的保障。但是在实践中，上级国家机关在履行法定职责时却存在许多不当之处，具体表现在： 1.在民族自治地方行政区划调整过程中，没有将自治权纳入决策考虑中。如在城市化进程中，不少地方政府将民族自治地方撤
4、自治县为市（区） ，但这些地方变为城市后，不再是民族自治地方，便不能享受民族优惠政策，致使少数民族公民管理本民族事务的权利无法实现。如 1997年海南省将东方黎族自治县改为东方市；2007 年新疆省将昌吉回族自治州的米泉县划入乌鲁木齐米东新区。 2.上级国家机关怠于履行职责，未能积极落实民族优惠政策。例如，国务院设施若干规定第 7 条规定：“国家安排的基础设施建设项目，需要民族自治地方承担配套资金的，适当降低配套资金的比例。民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金。”但是这些规定在实践中，并未被有效落实，很多地方在安排项目投资时，仍然要求民族自治地方财政资金配套，加
5、重了这些地区的财政负担。（三）民族自治地方自治权配置欠科学 1.立法自治权的配置方面：（1）自治机关在行使立法自治权时，往往涉及中央与民族自治地方权力的利益博弈，而在实践中，中央往往难以考虑民族自治地方的特殊情况而主动放权。例如，按照立法惯例，自治区自治条例和单行条例在进入法定程序前，须征询国务院职能部门意见。以广西为例，当时全国人大将自治条例（第 18 稿）送各部委征求意见，但大部分部委持否定意见，仅有几个部委同意或基本同意，而他们的理由居然是：“与我部有关政策相冲突” ；“广西要价太高” 。结果是全国人大常委会仅有法律形式上的批准权，而实质的审核权则在国务院及其职能部门。 （2）立法自治权
6、缺乏具体程序性规定。当前，我国法律没有对民族自治地方立法的批准程序、标准和期限作出明确规定，致使批准机关和自治机关对于自治条例和单行条例能否批准不好把握，这就容易使得自治条例和单行条例在实际立法过程中难产。更为讽刺的是，根据现行法律规定，地方性法规只需报上级权力机关备案即可，导致很多民族自治地方宁愿牺牲法律层级，以地方性法规取代自治条例和单行条例换取更高通过率，严重弱化了民族自治地方的立法自治权。 2.行政管理权的配置方面：（1）民族自治地方行政机构与一般行政机构设置相同，自治机关不能根据少数民族工作实际和地方特色，因地制宜，过于强调上下对口，造成机构设置复杂，职能交叉重叠。 （2）在中央政府
7、和民族自治地方政府的关系上， “上级国家机关在行使权力的过程中，对民族自治地方自治权不够尊重，统得过死” ，存在过度干预和管制的问题，使自治机关行政自治权被不当限制，严重挫伤行使自治权的积极性和主动性。 二、法治视野下的民族自治地方自治权实现进路构想 （一）民族立法：在国家“放”与地方“立”之间展开 1.国家应充分信任民族自治地方，放宽立法权。首先，要塑造权利保护观念，正确看待自治权。民族自治地方自治权是宪法和法律确认的少数民族公民当家作主的权利。但实践中，国家不少部门对于民族区域自治制度的重要性认识不足，部门特权观念浓厚且权利意识淡薄，时常出于部门利益考虑而阻碍自治地方行使自治权。因此，必须
8、转变观念，充分认识到民族自治地方对国家统一和民族团结的重要性，充分信任民族自治地方，对其自治权以必要的尊重。其次，实行“简政放权” ，完善和健全立法程序。在中央和地方权力安排上，应当摒弃目前民族区域自治法所采取的列举式权力授予模式，以概括式的方式赋予民族自治地方“高度”立法自治权，而中央立法事项只在必要的领域内予以保留。同时，降低自治区自治条例和单行条例的立法难度，变“审批制”为“备案制” ，激活民族自治地方立法热情，带动各级少数民族立法向前推进。最后，应建立和完善相关法律、规章和规范性文件的修改、废止和定期评价、清理制度，对于那些确无设置必要或有违自治制度之宪法精神的法律规范，要及时清理或纠
9、正；对于过于抽象笼统，实践中难以操作的规定，要深入细致地研究民族地区发展中基本权利保护存在的问题，尽快制定能够切实解决这些问题的配套法规、实施细则，并采取多种措施将法律落实到实处。 2.民族自治地方立法要敢于立法，善于立法。 （1）要敢于立法，充分利用手中的立法权。 宪法第 105 条至 110条的规定构成了民族自治地方权力来源的宪法基础；地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四章也明确规定了地方各级人民政府的权力；民族区域自治法作为自治地方自治权的主要来源，更是对立法权作出明确规定。民族自治地方应当吃透法律精神和上层政策，在权限范围内大胆立法，以法律方式推进各项改革，并且将改革成果以
10、法律形式固定下来。 （2）要善于立法，注重立法的针对性和可操作性。当前，民族自治地方立法呈现出的“同质性”特征，不但与普通行政区划相比毫无地方特色，并且在民族自治地方内部，无论从立法形式还是内容看，均未显示出地方个性，似乎是“为了立法而立法” 。为此，必须从本民族实际出发，学习先进的立法理念和技术，在坚持法制统一原则前提下，进行“特色立法” 。例如，可根据本区域最需要促进和保护的事项，从促进就业、教育投入、经济发展、环境保护、传统文化保护和交流等领域立法，让地方立法突出针对性。同时，要摈弃过去那种“大而全”的立法模式，以务实的态度在立法中明确法律落实的程序，以及违法责任的追究机制，让法律更具可
11、操作性。 （二）建立符合法治要求的上级国家机关履职责任机制 1.提高上级国家机关依法履职的意识和能力。 民族区域自治法虽然规定了上级国家机关的法定职责，但法律的规定毕竟需要人去执行，若是缺少了符合法治要求的国家机关工作人员，特别是领导干部的努力践行，再好的法律和政策也不过是一纸空文。首先，上级国家机关领导干部要多学习民族政策和民族法律法规。只有通过对执行的法律或政策不断深入学习，才能知晓法律或政策的价值、功能、意图，明确法律的作用界限，为法律或政策的执行奠定良好的基础。其次，提升上级国家机关领导干部和工作人员的知识水平与执法能力。由于民族工作涉及的法律和政策范围很广，上级国家机关领导干部及工作
12、人员仅具备某一方面的知识存量显然难以满足准确认知法律和政策的需要，因此必须立足于新的形势，新的国情，认清当前国内民族关系的变化与特点，不断汲取现代社会治理理念，学习科学管理知识，结合民族自治地方的实际情况，不断加强执法能力，切实履行好上级国家机关的法定职责。 2.上级国家机关应着力落实法律和政策，确保民族自治地方自治区实现。首先，上级国家机关必须尊重民族自治地方的自治权。在城市化进程中，创新管理手段固然重要，但必须符合法律规定，在法律真空或规定不明的情况下，应当在宪法和法治的指导下领会立法意图，以符合立法精神的方式推进城市化建设，切实保护民族自治地方的独特性与自治权。例如，在涉及民族自治地方的
13、撤销合并时，应以更民主的方式，作为人大的议题展开讨论，允许民族自治地方参与其中表达自身诉求，在充分考虑各方意见后再决策，不应以政府单方面行为决定。其次，切实保障各项民族优惠政策的实际、有效落实。例如，针对前述基础设施建设项目配套资金难以落实的问题，可以考虑采取如下措施：一是积极争取政策空间，增加民族省区债券发行量，大力筹集配套资金，或者允许自治州、自治县利用地方融资平台，按“新债保证项目，旧债努力偿还”的原则，积极弥补资金缺口；二是对部分财政特别困难的民族自治地方施以特别照顾，对铁路、桥梁等基础设施项目由中央全额负担建设资金，而其他一般项目则考虑免除困难民族自治地方配套，改为中央和省级政府财政
14、负担。 （三）构建法治化的自治机关权力配置机制 1.坚持法治原则，以法律明确自治权的配置。由于长期受到人治传统和计划经济时代行政指令的影响，当前自治机关权力配置体例有许多地方有悖于民族区域自治所追求的价值目标，民族自治地方自治权被常态化的忽视或干涉，因此有必要将这种现状扭转为由良好法律调整的状态，即法治化。 “中央与民族自治地方关系的法制化，意味着中央对地方的指导、监督和控制不是随意性的，必须通过法定的程序，有充足的法律依据。 ”1自治机关权力配置首先要理顺中央和民族自治地方的关系，一方面要保证重要政府所代表的国家主权的统一性和完整性，另一方面要保证民族自治地方政府的相对自主性，尊重它们的法定
15、自治权，在两者之间明确权责划分，并以法律的形式确定下来。同时，这种法律制度应当是良性的、稳定的、高度透明的，让中央和民族自治地方都能够在可预期的环境下按规则办事，从而保障民族自治地方能够获得长期、稳定、健康的发展。 2.进一步明确划分中央与民族自治地方的权责。由于我国关于中央和民族自治地方事权划分缺乏宪法的明确规定，中央对民族自治地方的实际管理缺乏宪法约束和规范，界定自治程度和范围的法律规范也不够明确，这就在一定程度上消解了民族区域自治制度的自治属性，使民族自治地方事实上享有的地方事务管理权与一般行政区划并无太大不同。为此，一方面，应当适时修改宪法和民族区域自治法，明确民族自治地方对地方事务的
16、管辖范围和相应的职权，依法对自治权进行细化，把原则性的权力具体化为具有可操作性的明确权能。另一方面，建立专门的权责运行协调机制，以市场规律为原则、以国家利益为前提进行事权划分。需要说明的是，合理划分事权和财权，并不是要求民族自治地方政府的事权和财权完全对等，而是要使他们的财力对其职能和责任的履行有合理的保障能力。例如，面向未来的财税体制改革，应当充分考虑民族自治地方的独特性，实施有别于普通行政区划的税制安排，并且这种制度设计还要能够以看得见的方式稳固推行。 3.科学设置民族自治机关政府机构，加快政府职能转变。民族自治机关的自身建设是其自治权得以实现的基础条件， “必须在政治体制改革中不断完善民
17、族自治机关建设，把民族自治机关建设成统一、高效、廉洁的地方国家机关。 ”2我国民族自治地方行政体制与政府机构改革的总体目标是：逐步建立起具有民族地方特色，符合现代化管理要求、功能齐全、职能明确、结构合理、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，实现民族自治地方政府机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。3为此，我们要依据民族区域自治法的规定，科学划分政府的特殊权限，按照其职能调整结构，形成配置科学、合理、精干、高效的政府职能机构，并且要建立健全岗位责任制，并进行严格考核。同时，民族自治地方政府要积极推进政府职能转变，作为本级行政区域公共服务的主要供给者，必须紧密结合民族自治地方独特性，在市场监管、社会管控以及公共服务等领域，服务好少数民族公民的特殊需求，听取他们的心声和建议，让民族自治地方的各种基本权利在政府转型升级的机遇下得到更深入的保护。 参 考 文 献 1戴小明.中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究M.北京：中国民主法制出版社，1999.20. 2吴仕民.新时期民族区域自治制度与法制建设M.北京：民族出版社，2002：118. 3戴维新.民族自治地方行政体制与机构改革的探索J.民族研究，1998（2）：12.
