日本对非公共外交的多维解构：以JICA为中心.doc

1、日本对非公共外交的多维解构：以 JICA 为中心摘要日本一直十分重视公共外交。战败国这一敏感符号致使其在传统外交领域受到诸多复杂因素的掣肘，相较之下，公共外交便成为其发展与他国关系，重归“正常国家” ，进而谋求大国地位的替代路径。非洲作为世界一大“资源富矿” ，又是联合国的重要“票仓” ，自然成为日本公共外交的重要对象。几十年来，日本对非公共外交已形成了以“对外援助”为先锋、 “互动外交”为辅翼的“双轨外交”体系，且借由 2008年外务省统合各援助部门，成立全新的“日本国际协力机构” （JICA）为契机，使其对非公共外交的整体合力更为“凝聚” ，似有在非洲与中国分庭抗礼之势。本文试以 JICA

2、 为中心，从历史、范围、机制、实践四个维度解构日本对非公共外交行为，以求为学界和业界提供参考。 关键词日本非洲公共外交解构 JICA 一、 问题的提出 1965 年，美国学者埃德蒙?葛里昂（Edmund Gullion）首次提出了“公共外交” （public diplomacy）的“古典概念” 。其认为， “公共外交”是“旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响。它包含超越传统外交的国际关系领域，政府对其他国家舆论的影响，一国私人利益集团与另一国的互动以及外交使者与国外记者的联络等。 ” Edmund A. Gullion. “What is Public Diplomacy”.

3、 http：/fletcher.tufts.edu/murrow/Diplomacy.公共外交不同于传统外交，虽然两者本质上都是政府维护国家利益，但它们的实现方式却有所不同：前者以改善本国形象，转变目标公众判断，形成有利舆论，进而影响他国政策；而后者则是于谈判桌上互动交锋，以实现自身利益最大化。这一论述在提出后不久便迅速进入官方和学术话语体系，并被付诸国际关系和外交事务的具体实践，逐渐成为一种同传统外交迥异的理论和实践范式。当今世界，传统外交与公共外交一道，共同构成国家总体的外交战略。 相比于世界上其他“正常国家” ，作为“二战”的战败国，日本在传统外交范畴受到了国际法的严格规制，不仅完全断绝

4、了军事外交的可能性，连独立从事政治外交的能力都大为弱化。 刘国华、李阵：战后日本的公共外交 ，载日本学刊 ，2007 年第 4 期，第 19 页。此外，经过战后 20 年“高度经济增长期”的飞速发展，日本一跃成为世界第二大经济强国。但是， “资源短板”和“政治侏儒”依然是制约其进一步成长的两个挥之不去的“梦魇” 。而非洲不单自然资源丰富，在联合国也拥有很大发言权，契合日本的核心需求。可以说，施行以对外援助（ODA）为先锋的对非公共外交不仅是其战略维度的现实需要，也是其“扬长避短” “曲线救国”的无奈选择。 当今学界关于日本对非援助的研究较多，但其大部分基于传统的国际政治学科视角，即集中于研究日

5、本在政治、经济等“硬实力”层面对非洲的直接援助，以期发现过程中两方互动关系的内在变化与国家利益的重新分配。 参见王金波：日本对非援助战略研究 ，载国际经济合作 ，2011 年第 2 期，第 28-32 页；钟伟云：日本对非援助的战略图谋 ，载西亚非洲 ，2001 年第 6 期，第 14-19 页；周玉渊：从东南亚到非洲：日本对外援助的政治经济学 ，载当代亚太 ，2010 年第 3 期，第 107-124 页；王平：日本对非政府开发援助述评：外交战略的视角 ，载外交评论 ，2012 年第 6 期，第 113-126 页；胡令远、王盈：日本对非外交的新理念、新动向及新挑战以 2005 年入常受挫为

6、起点 ，载东北亚论坛 ，2014 第 6 期，第 71-82 页。即使是国际上研究日本 ODA援助的顶尖学者艾大伟（David Arase） 、罗伯特?奥尔（Robert M.Orr） ，也是采取的这一研究路径，一致将日本 ODA 的实践与“公共外交”理论框架相割裂。 参见 David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Published in the United States of America in 1995， Lynne Rienner Publishers，Inc；Robert M.Or

7、r Jr.， The Emergence of Japans Foreign Aid Power， New York：Columbia University Press， 1990。然而，援助的过程，某种意义上也是援助主体在受援国建构正面形象的过程，其在很大程度上可以影响当地公众，使其对主体产生积极的态度转变，进而变相地实现国家利益的扩展延伸。而纵览当今关于日本公共外交的相关文献，从研究对象上看，将日本作为公共外交的行为主体，非洲作为其目标客体的专项研究可以说是凤毛麟角，基本上是研究领域内的“盲区”和“开拓地” 。研究方式上，以廉德瑰、刘国华为首的诸多学者都习惯于对日本整体的公共外交行为进行概

8、括、总结和分析，着重关注诸如特点、历史、局限等宏观维度的问题，但较少微观层面的、对单一案例的深度阐释。且部分研究中虽然也明确提到了日本公共外交实践中日本官方与其各非盈利组织之间的连结性行动，但却并未充分意识到 2008 年成立的新“日本国际协力机构” （简称JICA）隐含的巨大公共外交潜力以及其在当下日本对非公共外交中发挥的中心与纽带作用，特别是在 JICA 统合了 ODA 协调与志愿者派遣等双重职能之后，对外援助得以借助驻非志愿者与非洲民众的实地“基层互动”过程“外显”而出，显著提高了其对非公共外交效率。但是，当前的学者们还是习惯沿用旧有的 ODA 研究取向，不是将 JICA 看作是纯粹的援

9、助协调机构，就是将其与日本对非公共外交的具体实践相孤立。 参见廉德瑰：日本公共外交的特点 ，载日本学刊 ，2011 年第1 期，第 40-51 页；刘国华、李阵：战后日本的公共外交 ，载日本学刊 ，2007 年第 4 期，第 19-29 页；王晓博：日本对外援助在公共外交中的作用 ，载东北亚研究 ，2013 年 5 月第 3 期，第 14-20 页；龚娜：新日本国际协力机构与日本国家软实力 ，载日本研究 ，2012年第 4 期，第 11-15 页。 具体来说，日本的 ODA 由两个部分组成：一是贷款或无偿援助，二是由各团体主导的技术合作。事实上，单纯的经济援助亦或技术合作派遣都具有一定的公共外

10、交作用，但两者若分开施行，其个体效率并不突出。而日本政府却以 JICA 将如上路径相统合，使其整体的公共外交合力更加凝聚，建构出了一条独特隐蔽的对非公共外交路径，即“双轨外交”模式。其首先将对非的经济援助冠以人道主义之名，以打开目标国门，再通过其治下各大志愿者团体如“青年海外合作队” （JOCV）和“年长志愿者协会” （JSVA）深入非洲的深林荒漠、沟壑浅滩，与非洲最底层民众“零距离”接触，深度互动，并手把手帮助他们建设家园。在此过程中，潜移默化地在其心中建构良好的日本形象，促成其态度的正向转变。 为此，本文拟以 JICA 为中心，从历史、范围、机制、实践等维度对日本对非公共外交进行解构，以为

11、国内学界和业界引介这一全新而独特的公共外交路径。 二、 历史与沿革 从宏观视域看，日本自 1945 年战败至今，其所有的外交战略都是围绕着复归“正常国家”这一中心任务而展开。70 年来，无数日本政治家都在为此终极目标而不懈奋斗。对非公共外交的主要目的也是如此，既有经济层面的考量，也有政治维度的诉求。几十年来，日本充分发挥其经济优势，以对非援助为先导，并通过各类技术合作深入各地开展“互动外交” ，以此改善自身形象，为其海外经济活动打好基础，确保本国利益在非洲的长久化、深度化、牢固化。此外，也趁势扩大国际影响，为重建政治大国架桥铺路。 在当下日本的对非公共外交“双轨体系”中， “日本国际协力机构”

12、（JICA）是整个体系的“中心枢纽” 。由于 2008 年建立的“新 JICA”统一日本的 ODA 协调，因而其最早可以追溯至日本加入国际援助体系的1954 年，但事实上在 2008 年之前，经济援助和技术合作是同步且分别由不同部门进行的。 JICA ?i ：ODA?g 施?C?v ?i ?y 合 ，http：/www.jica.go.jp/about/jica/ku57pq0000059ptm-att/history.pdf.在笔者看来，以 JICA 为渠道的日本对非公共外交可以划分为三个时期： （一） 起步萌芽期（19541974） 二战后，日本国内满目疮痍，百废待兴。吉田茂内阁奉行“经济

13、中心主义”国策，在外交上采取带有明显功利主义色彩的“吉田茂主义”（Yoshida Doctrine） ，只和能促进本国经济发展的国家打交道， David Arase， Buying Power：The Political Economy of Japans Foreign Aid， Lynne Rienner Publishers，Inc，1995， p.17.导致日本虽早在 1954 年就加入国际援助体系“科伦坡计划” ，但因和非洲在经济、地缘、文化等方面关联度较低，双方在初期始终没有大规模接触。直至 1966 年，日本才向尼日利亚等三国首次提供了援助贷款，但相比于整个 ODA 总量来说，几

14、乎可以忽略不计。另外，受美国“和平部队”志愿团的启发，日本于 1962 成立海外技术协力事业团（OCTA） ，1965 成立青年海外协力队（JOCV） ，向非洲派遣过少量志愿性技术合作人员。 JICA ?i ，http：/www.jica.go.jp/volunteer/outline/history/index.html.但总的来看，无论是经济援助亦或是志愿团体，两者的规模和范围都极为有限，且受“吉田茂主义”的余波影响，致使其对非援助总是带有附加条件，反而在一定程度上损害了日本的整体形象。故而，在这一时期，日本政府通过 JICA 实施的对非公共外交效果实际上并不理想。 （二） 爆发扩展期（1

15、9741989） 经过“黄金时期”的经济腾飞，日本一跃成为世界第二经济强国。1973 年第四次中东战争爆发，OPEC 对日本禁运石油，由于其能源结构中石油占到 3/4，而其中 90%来自于海湾地区，导致其经济遭受巨大打击。其后，出于战略考虑，日本将目光投向同样富含石油的非洲地区。仅在19701980 年间，日本对非援助就增加了 27.5 倍，并在 1989 年达到了总 ODA 的 15.3%，仅次于亚洲。 Makoto SATO， “Japanese Aid Diplomacy in Africa： An Historical Analysis， ” Ritsumeikan Annual Re

16、view of International Studies， Vol.4， 2005， pp. 67-85.同时，1974 年，日本政府整合 OCTA 和 JOCV 等多个志愿团体，成立“国际协力机构”（JICA） ，专责志愿技术合作。JICA 的数据显示，自 1975 年始，日本向非洲派遣的志愿者数量都在逐年攀升，到 1985 年时，年度遣非的志愿者已是 1975 年的三倍，达到破纪录的 300 余人。 青年海外?f 力?40 周年：?f 力活?婴诬?E ，独立行政法人 国?H?f 力?C? 青年海外?f 力?事?站郑?2005，第 19-20 页。总而言之，本时期日本还是主要依靠经济援助对

17、非实施公共外交，且因援助在质和量上相比之前有了巨大提升，也确实为非洲民众做了些实实在在的事，因而可以说起到了一定的公共外交效果。 （三） 战略转型期（1989） 90 年代初，日本经济泡沫破裂，国内经济状况急剧恶化，其对非经济援助数额也上下波动。由此，日本逐渐意识到纯粹经济手段的不可靠；同时，虽然其对非洲投资甚多，但其民众却少有获益，因而对非公共外交的整体效率一直较为低下，难以有所突破。期间，日本政府经过反思和审视发现，先前并未引起注意的 JICA 技术合作板块居然是实行对非公共外交的极佳载体。其冠以“技术援助”之名，显著淡化了“文化灌输”的色彩；再者，让人员可以深入到非洲基层，在帮助建设家园

18、的同时，也能通过和当地民众潜移默化的“互动交流”来建构日本形象，传播日本文化。 日本借由 JICA 的技术合作职能实行的公共外交策略温和自然且不露痕迹，表面看来其只是单纯的“技术援助” ，但事实上并不如此。JICA40 年派遣实绩的数据显示，1975 年时教育文化类志愿者只占总人数的 9.1%，而 30 年后，这一数据竟达到了 44.9%，且“日语教师”的数量进入了派遣职业的前五。 青年海外?f 力?40 周年：?f 力活?婴诬?E ，独立行政法人 国?H?f 力?C? 青年海外?f 力?事?站郑?2005，第 20-221 页。可见，其已经充分意识到通过技术合作路径开展公共外交的巨大潜力，并

19、已付诸实践。JICA 青年海外协力事务局长大?V 正明在纪念志愿派遣 40 周年（2005 年）的讲话中明确表示，其将“着重致力于培养本国和发展中国家的友好亲善，促进价值观和文化的交流，以达到相互理解的深化” ，正式明确了JICA 的公共外交职能。 大?V 正明、初， 青年海外?f 力?40 周年：?f 力活?婴诬?E ，2005。2008 年，日本国会正式通过法案，将全部 ODA 职能正式并入JICA，由此，其手握两大公共外交武器，对非“双轨外交”的整体合力更为强大。 三、 范围与深度 经由几十年的经营，JICA 在非洲的活动范围已经初具规模。现今的JICA 兼有对外援助（ODA）发放和技术

20、合作人员派遣的职能，因而，笔者根据外务省和 JICA 提供的官方数据，分三个部分（非洲海外据点、ODA受援国家、技术合作人员派遣）分析现今日本对非公共外交的范围及深度，由表及里，以求较为全面地将之展现出来。文中所述“非洲”特指“撒哈拉以南的非洲” （Sub-Saharan Africa） ，并不包括一般被划归中东地区的北非诸国（埃及、突尼斯、阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥等） ，故而国家总数约为 50 个（含苏丹、南苏丹） 。 （一） 非洲海外据点（总社+支社） 时至今日，JICA 在撒哈拉以南的非洲已有 26 个据点，进驻了超过一半的非洲国家。从分布来看，南非、西非和东非据点较为密集，各有 8个

21、、7 个和 6 个，这三个地区的据点数量也占总数的 80%以上。中非和北非的据点较少，分别为 3 个和 2 个。 JICA 海外 JICA?点 ，http：/www.jica.go.jp/about/structure/overseas/africa.html.由此可见，在 JICA 的非洲版图中，东非、西非和南非是其工作的主要集中地区，而相对来讲，中非和北非则是其两块待开发的新“开拓地” 。 （二） ODA 受援国家 2014 JICA 年度报告显示，撒哈拉以南非洲的所有国家都或多或少接受了日本的 ODA 援助，总额 1164 亿日元（约合 62 亿人民币） ，ODA 覆盖率达 100%。在

22、 ODA 规模排名前 19 位的国家中，东非、西非、南非的国家最多，每地区各有 5 个国家。而来自中非和北非的国家加起来只有 4 个，还不及前面一个地区的数目。地域分布上，东非是接受日本 ODA 援助最多的地区，占前 19 位 ODA 规模总和的近一半（48%） 。西非、南非、北非地区则分别以 20%、18%、11%紧跟其后，而中非地区则仅占 ODA 总量的 3%，排在最末。 2015 国?H?f 力?C?年次?蟾? ，http：/www.jica.go.jp/about/report/2015/ku57pq00001qc1md-att/2015_all.pdf. （三） 技术合作人员派遣 因

23、非洲工作和生活条件较差，为了保障人员安全，JICA 一般不将非洲作为“年长志愿者”的主要派遣地，自然“青年海外合作队”就成为遣非志愿者的主力。当下日本共有 786 名“青年协力队员”在 21 个非洲国家工作，占总派遣人数的 37%，比例为最高。92%的驻非志愿者集中于东非（34%） 、南非（33%）和西非（25%）三个地区。JICA 虽也有兼顾中非和北非地区，但还未大规模铺开。从历史维度看，这一状况更为明显：40 年来在 13364 名驻非志愿者中，98%的人是在东非（35%） 、南非（33%）和西非（30%）开展工作，中非和北非只有区区 287 人，还不到2%。 JICA 事?I?蟾? 青年海外?f 力?派遣?g? ，http：/www.jica.go.jp/volunteer/outline/publication/results/jocv.html.但我们同时也看到，JICA 正在努力平衡非洲各地区的志愿者数量，现今在中非和北非的志愿者已达到了总人数的 8%，相比之前已经有了一定的增长。 从以上三部分的数据中可以看出：从地区分布上看，JICA 在非洲的