1、土地使用权流转中农民权益保护探析摘 要：随着中国经济的快速发展，农村土地作为重要的生产要素，纳入到市场的运行之中。土地使用权流转对于促进农民增收、解放束缚在土地上的生产力具有重大意义。但是，在土地流转过程中，仍然存在侵害农民权益的现象，对此，我们提出提升农民维权意识、重构利益分配机制、完善农村社会保障制度等维护农民权益的对策。 关键词：农民；土地使用权流转；农民权益 中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160132040 我国”三农”的现状是：农民众多（9 亿左右） ，可耕地少并且分布不均匀，人多地少形成人均占有量低，阻碍土地的规模经营和农业经济
2、效益的提高。现阶段土地流转十分频繁，主要是受产业结构、农村剩余劳动力转移、利益等多方面因素的影响，这在一定程度上对扩大土地规模经营、优化土地资源配置、进而增强农业基础性地位起到了积极的作用。在土地流转的过程中，要切实保护农民的合法权益。所谓农民权益，是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益1。在本文的论述中，农民权益主要是指农民的经济利益。 我国农村土地使用权流转现状分析。近几年中国土地承包经营权流转面积快速增长，2007 年约为 425 万 hm2，仅占家庭承包耕地总面积的5.2%。截至 2014 年底，全国家庭承包耕地流转面
3、积达到 0.289 亿hm2。20072014 年中国土地流转面积如图 1 所示2。 土地流转面积的变化趋势在上图表现的十分明晰，但是地区分布状况无法直观的体现出来，根据农业部发布的数据流转率比较高的几个省份分别是：上海、江苏、北京、黑龙江、浙江、安徽、重庆、河南。 中国产业信息网发布的2015-2020 年中国农村土地流转行业深度调研及投资前景分析指出：耕地流转方式仍以转包和出租为主，转包约占 46.6%、出租约占 33.1%、互换约占 5.8%、股份合作约占 6.7%、转让流转的比重为 3.0%；另有 4.8%的耕地通过临时代耕等其他方式流转。以出租方式流转的面积持续较快增长，比 2013
4、 年增长 23.8%，占流转总面积的比重提高 1.5 个百分点2。土地的流转主要有 2 种方式，通过农户间的自发转让；通过有组织的转让来进行。 1 农户之间自发的土地流转 所谓农户之间自发的土地流转，也就是土地从小农户、散户向农业生产大户的集中。主要通过血缘、地缘或者声望等因素进行的土地转让。具体的形式有以下几个方面： 1.1 土地转包 土地转包，从字面上理解就是把承包的土地转包出去，也就是承包方将承包的全部或部分土地以双方协商好的条件转包给第三方，当然，承包方与发包方仍然依据原来的承包合同履行双方的权利义务关系。在这种土地流转过程中，完全是双方协商的结果，在利益分配上能够达到双赢，不存在任何
5、一方利益受损。 1.2 土地置换 所谓土地置换，也就是土地地理位置的一个调换。农户为了各自的需要，一般是为了便于耕种管理或者是种植结构的调整，将各自的土地在协商之后进行调换。在这种情况下，一般是掌握先进生产技术或者具有较高种植水平的农业大户，现有的土地不能满足他们对劳动力、资金、技术等生产要素的充分利用，因此，他们希望与自己地块邻近的农户能够将不愿耕种或者无法充分利用的土地转让给自己，这样能够扩大农业生产的经营规模。这种农户之间自发的流转，同样是通过协商的方式来进行的，这样双方的利益能够相对公平的分配。 1.3 土地转让 土地转让和土地转包有相似的地方，最主要的区别在于转让是承包方将土地使用权
6、一次性转让给第三方，进而由第三方履行承包合同，承当相应的法律责任。这种情况下，承包方大都是因为农转非、升学、参军等原因，可以脱离土地谋生，将土地使用权转让给他人。这种转让具有长期的稳定性，能够提高农村土地资源的利用效率，避免土地撂荒。 农户之间自发的土地流转属于纯市场行为，不受政府、集体的干预 ，并且双方的信息比较对称，再加上血缘、地缘、声望等因素的影响，双方能够互相的信任，他们的权益也有保障。但是，这种自发的土地流转具有随意性和偶然性，大部分农户当看到农产品价格起伏的时候会影响他们的价值判断，也就是说当农产品价格回升的时候，他们可能会中断土地的承包，这样就会造成经营者行为的短期化，阻碍土地的
7、深度开发和集约化经营。 2 有组织的土地流转 2.1 土地招商租赁 由政府或村委会进行组织协调，引进企业或者农场主进行土地的规模经营和管理，农户则以收取地租的形式进行租赁经营。土地招商租赁的协议一般由村委会直接和相关企业或组织签订。这种有组织的土地流转一般以农业产业化经营的形式出现，显然其需求者是从事农业产业化经营的有相当实力的企业。这些土地承租者把新技术、新品种、新的经营方式、新的管理理念等等.农村基层组织在这种土地使用权流转中起主导作用。毫无疑问，这种政府、村社牵头的土地流转能够吸引到实力雄厚的企业，能够调整地块进行连片开发，同时可以监督承包合同的执行等等。这些作用是其他个人或小组织无法替
8、代的。但是，在这种土地流转的过程中，经常出现侵犯农民利益的行为，主要变现为转让价格不合理，侵害小农户的土地承包权（强制收回其承包的土地） ，转让费用被侵占甚至侵吞，政府从中赚取“剪刀差”等等。 2.2 土地使用权入股 这种形式又叫做农村土地股份制，简称“股田制” ，是指在明确农村土地集体所有权、稳定农户家庭承包权、搞活土地使用权的基础上，坚持农民自愿的原则，以土地承包经营权（非承包权）入股，在农业生产经营中组建股份公司的一种土地经营制度3。农户以土地使用权折合股份参与合作经营开发，本着利益共享、风险共担的原则，签订合同或协议，并且依法公证4。这样农民作为公司的股东可不参与土地的经营，按股分红，
9、农民完全从土地中解放出来，可以从事第三产业，这样农民的经济收益就大大提高了。 在湖北武汉召开的 2014 年中国土地学会学术年会上，国土资源部党组成员、副部长、中国土地学会理事长王世元明确指出：“深化土地制度改革、促进城乡统筹发展，推动建立城乡统一的建设用地市场，正确处理好政府和市场关系，保障土地所有者和使用者的土地权益，让国家、集体和个人公平分享土地增值收益，为推进新型城镇化和农业现代化提供支撑”5。政府态度鲜明的表示支持土地股份制改革，以实现农民利益的最大化。 3 在土地使用权流转中维护农民权益的途径 党的十七届三中全会决定指出：“加强土地承包经营权管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市
10、场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”6。由此可以看出，党中央高度关注农村土地，并且认为农村土地问题应因时制宜、因地制宜的探索和创新，积极稳妥地推进农村土地流转，切实保障农民权益。 3.1 强化农民的主体意识并提高其维权意识 政府和村社组织有责任和义务大力宣传农村土地承包法 、 物权法等与农民切身利益相关的法律法规，让农民对相关的土地法规和政策有所了解，并使他们意识到自己的权利和义务，从而提高农民的法律意识和法制观念。在土地流转的过程中，要有
11、签订协议以维护自己的切身利益的意识。使农民能够提前觉察并预防侵害自身利益行为的发生。当农民的合法权益受到侵害时，他们能够主动运用法律武器来维护自己的合法权益。此外，农民还应当努力养成学习的习惯，通过学习来提高自身的文化素养和专业知识。只有充分发挥农民的主体能动性，才能够保证他们的合法权益得到最大限度的落实。 3.2 稳定集体土地承包权并辅以定期微调7 切实执行土地延包 30a 不变的政策，是土地使用权长期不变，这样可以增加农民对土地的珍惜和热爱程度。平均分配土地为特征的土地制度是比较合理的，尤其是在贫困落后地区，这种土地制度的社会保险功能特别突出。土地的行政调整可以由一个运行良好的土地租赁市场
12、来替代，但是，不可能完全替代。在保证农户使用权使用期内相对稳定的同时，对耕地增减和人口增减进行一些微调也是必须的。这种微调主要是为了缓和人地矛盾，主要是将死亡人员、妇女出嫁、户籍迁出这些人员的土地收回，然后把这些土地按比例分配给人口增加的农户。当然，这必须对原使用者在土地上的投入给予一定的经济补偿，这种微调可以五年左右进行一次。 3.3 科学界定农户与集体的权利边界，重构收益分配机制8 在实际生活中， “完整土地产权”是不存在的。农民要想获得合理补偿或者说预期收益分配，必须理清集体经济组织与个体成员的权利义务关系，通过弱化甚至剥离村民委员会的经济职能，强化集体土地承包个人或组织所享有的经营权、
13、使用权，从而赋予集体组织成员合法的处分权、收益权。这一点可以借鉴我国台湾地区的“永佃权”制度。通过确权，全面落实集体土地所有权与用益物权的权属主体和补偿范围，也是避免收益和补偿分配不公的重要环节。根据有关调查数据显示，截止到2014 年，集体经济组织的土地所有权在政府部门进行权属登记的比例还很低。而事实上，只有在耕地、林地、草地、荒地等各种农用地进行确权的基础上，才能强化对抗其他人员非法侵害其合法权益。 3.4 强化政府机构和村社组织的指导作用，减少非法干预9 在强化政府机构和村社组织的作用之前，要求他们提高素质、依法行政、规范自身行为。政府和村社组织要明确自己的角色和法律地位，摆正自己与农民
14、的关系。必须时时刻刻把农民的权益放在首要位置，处处维护农民利益；充分发展村民民主，强化村民自治。所谓自治，就是自己依法管理自己的事情，国家宪法和相关法律明确规定村民自治制度的核心是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督” ，因此，基层政府和村民委员会就应该引导农民依法决定涉及自身利益的事情。只有实现村民自治，才能够在很大程度上限制行政强制，土地才会更大程度上按村民自己的意愿进行流转，他们才能享受到实实在在的利益。 3.5 建立健全农村社会保障制度 在我国的广大农村，土地是农民赖以生存的基础，也就是说土地除了作为最基本的生产要素发挥作用外，还具有一种特殊的功能社会保障。大规模的土地承包经营权流
15、转造成大量的剩余劳动力，他们的生存和生活状况直接影响到农民的积极性和农村社会的稳定。社会保障制度不健全，就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。开发商一般采取的是“一次性买断”给及农民一定补偿的方式在短时期内会让农民富裕，但是不利于农民的长远发展。我们可以通过发展劳动密集型产业来吸收部分农村剩余劳动力就业，增加农民收入；地方政府应当结合当地的实际情况，进一步建立健全符合地方经济与社会发展条件的社会保障制度，逐步弱化土地的社会保险功能，为土地转让者解决后顾之忧。 农村土地使用权流转是土地市场化的主要方式，土地流转对于农民来说是利大于弊。但是，在流转过程中不可避免的出现这样那
16、样的问题，经济利益对于农民的生产生活至关重要，因此确保农民在土地流转过程中的利益具有重大意义。我们要结合实际情况切实转变相关的政策以实现农民利益的最大化，真正做到人民当家作主。 参考文献 1 傅延红.失地农民权益保障问题研究D.山东大学，2010. 2 中国土地流转面积快速增长EB.http：/ 3 高煦照.“股田制”改革与农业经营方式转变J.新乡学院学报（社会科学版） ，2012（04）. 4 胡小平，孔喜梅.农村土地使用权流转与农民利益保护J.经济学家， 2005（06）. 5 2014 年中国土地学会学术年会EB.http：/ 6 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报EB.http：/ 7 何雄浪，杨继瑞.论我国农村土地流转制度完善与农民权益保护J.湖北经济学院学报，2010（01）. 8 李明，周庆祝.土地承包经营权流转中的农民权益保护问题研究J.社会主义研究，2012（04）. 9 刘远熙.论土地流转与农民土地权益的保护J.农村经济，2011（04）. 作者简介：朱冬丽，西华师范大学马克思主义学院研究生。
