1、无效行政行为救济制度刍议摘要：无效行政行为的救济机制不仅关系到行政相对人的合法权益的保护，而且直接关系到我国法治政府建设。目前，我国相关法条中明确了“确认无效之诉”这种判决形式，但对于行政相对人来说，缺乏完善无效行政行为救济制度，权益仍得不到有效的保护。本文旨结合我国现实情况，分析无效行政行为救济制度建立的必要性级及现行法律制度存在的问题，提出通过赋予公民一定的抵抗权，建立专门的无效行政行为之诉及诉讼中止执行制度，来完善我国无效行政行为救济制度，以约束和规范行政主体正确行使行政权力，实现合法行政与合理行政，保障相对人合法权益不受侵犯，实现法治国家建设。 关键词：无效行政行为；确认无效；抵抗权；
2、专门诉讼 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）02-0170-02 作者简介：黄芸芸（1989-） ，汉族，湖北襄阳人，广西大学法学院2013 级硕士研究生，研究方向：行政法。 在我国，无效行政行为最早可以追溯到 1983 年，行政法学者王珉灿先生在其行政法概要一书中，将无效行政行为界定为“无效的行政措施” ，意指“没有采取过的行政措施，也就是行政行为不存在” 。90 年代以来我国行政法学有了长足的发展， 行政处罚法对于无效行政行为也有了初步的规定，即“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效” 。直到最高人民法院关于执行若干问题的解释第
3、57 条第 2款规定：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。 ”我国对无效行政行为才有了较为系统的认识和研究。虽然我国法律制度上有行政行为无效的提法，也在一定程度上赋予了行政相对人对无效行政行为的抵抗权，但缺乏系统完备的救济制度，使得法院往往以“确认无效”来结案，相对人的权利不能得到很好的保护。 一、建立无效行政行为救济制度的必要性 应松年在行政法与行政诉讼法学一书中写到：“行政行为无效的法律制度，实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利” 。这一制度旨在保护公民权益
4、，约束行政权力。但是在现实生活中，在行政管理的过程中，行政主体与相对人始终处于天然的不平等状态。行政主体作为社会公共事务的管理者，处于主导地位，行政机关运用强制力，迫使相对人履行义务的情况时常发生。导致很多无效的行政行为也被强制执行，给相对人造成损失，但应缺乏完善的救济制度使得相对人在权益被侵害无法维护自己的权益。 一方面，从该制度的作用来看，建立无效行政行为救济制度既可以对行政权力进行更有效的监督，防止行政机关滥用职权，又可以给予行政相对人更强劲、更有力的救济，运用司法权力来监督行政权力的运行。对于具有明显瑕疵的重大违法行政行为，运用司法权力来否决无效行政行为的效力。这样可以促使行政机关在行
5、使行政权力的时候更加严格地要求自己，更自觉地遵守法律赋予的行政权限，按照法定程序和规则去行使权力，以实现行政法治，提升政府的执政能力。 另一方面，从救济制度建立的目的来说，给予因无效行政行为而受到侵害的行政相对人提供更完善、更有力的对于救济手段，来保护其合法权益。现在的中国已进入一个权力本位的时代，公民开始积极的关注并维护自身的权利，但是我们也应看到，由于法治的不健全，通过现有制度内的途径解决纠纷维护权利成本高昂，特别是对于行政行为，官民纠纷之类，现有制度很难产生实际效果，信访不信法、暴力抗法行为时有发生。因此通过立法建立无效行政行为特别的救济制度，赋予公民对无效行政行为的适当抵抗权，并对其进
6、行必要的规制，十分必要。 二、无效行政行为救济制度存在的问题 从我国的行政处罚法和最高人民法院行政诉讼法司法解释的相关规定来看，我国司法实践中虽然确立了“确认无效”这一判决形式，也明确赋予了相对人对于某些行政行为的抵抗权，但是无效行政行为制度在我国仍处于构建阶段，许多问题仍旧为解决。 首先，对于无效的行政行为，行政相对人提起行政救济的程序和期限并未做特别规定。只是适用行政复议法和行政诉讼法的相关规定，这中常规的事后救济，需要先有行政机关违法，公民权益受损，再进行救济的传统方式，导致公民明知行政行为重大违法且无效还必须去执行，给公民权益损害之后，再去救济的模式严重浪费了行政资源也损害了公民利益。
7、其次，虽然“司法解释”第 57 条有了“确认无效”这一判决形式，但我们也应看到之一规定的漏洞，即把确认无效判决与确认违法判决并列，无效行政行为概念不清，行政行为无效与行政行为不成立、可撤销行政行为、违法行政行为之间一直被混用，在诉讼程序上也没有差别。确认无效判决在实践中完全往往被撤销判决或确认违法判决所替代，人民法院在司法实践中对确认无效判决形式的随意适用使行政相对人对权益大打折扣。 我国关于无效行政行为救济方式和救济程序的相关规定十分欠缺。从立法上来看，我国相关法律并未规定无效行政行为的具体范围、适用情形等基本问题；从实践来看，因无效行政行为发生纠纷进入诉讼阶段，原行政行为是否应当继续或是停
8、止执行、无效行政行为的诉讼时效如何规定、在进行无效行政行为诉讼中，举证责任该由谁来承担等一系列问题，现行立法均未有明确规定，使得该制度在实际适用中困难重重，急需完善。 三、现行无效行政行为救济途径的利弊分析 （一）公力救济 公力救济是指权利人通过法定程序请求国家公共权力机关对其权利进行保护的一种方式，它是国家公共权力渐趋发达，法律日趋完备的必然产物。行政法作为公法领域，公力救济最重要的一种救济方式。 具体到我国的司法实践中，申请行政复议和提起行政诉讼以及申请国家赔偿是公力救济的有效途径。在我国，虽然相关司法解释增加了确认无效之诉这一判决形式，但该规定笼统的将无效行政行为等同于一般的瑕疵的可撤销
9、行政行为，但是却忽略了无效行为和可撤销行为在救济程序上重大区别，因此建立无效行政行为特别确认程序十分必要。明确认违法和确认无效这两种判决形式的具体适用情形，对于无效的行政行为实行专门的确认程序，来保护相对人的合法权益。 （二）私力救济 私力救济，指当事人的权利遭受侵害时，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人力量，来维护权利，解决纠纷。私力救济一方面，是一种落后、不文明、原始的纠纷解决方式，是在人类早期社会生产力低下，物质经济生活不发达的时代常用的纠纷解决方式，带来的更多的争端、矛盾。但私力救济在某些时候比公力救济更方便直接、更具实效性，并且这种方式成本低、效率高，因而人们更容易接受。 对
10、于无效行政行为的救济，公力救济始终应当处于主要地位。然而，公力救济是一种事后救济，大都在行政行为发生效力之后，相对人权利受损后才寻求补救的一种方式，具有滞后性。然而行政程序的繁琐性必然导致“迟来的正义” ，这种正义往往会给相对人带来无法弥补的损失。在这种情况下，私力救济就能起到很好的作用。在行政行为明显违法并严重侵犯自己权益的时候，公民无法及时寻求公力救济防止损失扩大时，依然强行规定相对人法定期限内去诉讼或复议才能维权，必然导致不必要的扩大损失。法律赋予公民一定限度的消极抵抗权，可以减少或避免公民权益遭受不必要的侵害。但是，我们也应当看到私力救济也会给相对人也带来风险，相对人由于专业知识的欠缺
11、，对于什么样的行为是无效行政行为并不能很好的判断，由此也会导致行政行为权威和效率的缺失。因此，法律在规定无效行政行为应明确其确定标准。 四、构建无效行政行为救济制度的建议 行政行为的公定力主要是为了维护行政权威和效能的需要，而无效行政行为制度的确立主要是为了维护行政法治，保护相对人的正当权益。所以，在构建无效行政行为救济制度时，应最大限度地保护相对人的正当权益。我国当前并没有完整的无效行政行为救济制度，实践中对违法行政行为，仍旧是“不成立” “无效”和“撤销”滥用的现象。因而完善我国无效行政救济机制，可以从以下几方面出发： （一）建立专门的“无效确认之诉” 我国行政诉讼中应确立“请求宣告无效之
12、诉”制度。即对某些行政行为是否无效进行专门审理，并且这种审理方式应当程序简单，期限短且不受诉讼时效的限制，并且立案门槛低。通过复议机关或人民法院进行审理确认并宣告无效来解决争议。 （二）明确举证责任划分 在行政关系中，行政主体作为公共事务的管理者，显然长期位于优势地位，公民作为被管理者，处于弱势地位，因而在分配举证责任时也应充分考虑实际情况，对于举证责任的承担双方应有所不同。行政相对人需对该行政行为无效提出初步的理由，行政主体则应就理由是否合法正当等事项承担举证责任。行政主体承担证明其行政行为合法有效的责任，相对人承担初步举证的责任。因为行政主体有义务证明其行为合法有效，同时给予相对人一定的举
13、证责任该既有助于规范行政相对人抵抗权的行使，又能节约诉讼成本。 （三）确立“合理质疑必答复”制度 “合理质疑必答复”是指行政相对人拒不履行行政机关赋予的行政义务是，对于行政行为的效力提出合理的质疑时，行政机关及时对该行为的合法性和合理性进行评判，并在法定期间内答复行政相对人。这是给予行政机关的义务，促使行政机关对行政行为负责。一旦发现质疑合理便可以自行终止行政行为的执行或是纠正错误的行为，从而避免严重法律后果的发生，实现合法合理的行政。但对行政相对人提出质疑也应加以必要的限制，必须要有一定的证据和理由，不能无故抵抗，否则应承担相应的法律责任。这样才能防止相对人滥用抵抗权，干扰行政行为。（四）确
14、立诉讼中止执行制度 在我国行政诉讼中，长期采取的是“诉讼不停止执原则，停止执行为例外”的处理方式。诉讼中止执行制度是指当行政相对人或其他利害关系人对无效行政行为提起行政诉讼或是复议时，法院应裁定停止执行该行政行为，在无效行政行为案件审理终结之后，如果该行为被判定有效，则恢复执行；如果该行为被判定无效，则应终止执行。因为一旦争讼中的行政行为继续被执行，事后该行为又被做了无效的判定，行政机关必须将已执行的财产返还给行政相对人，对于无法返还原物的，相对人则必须通过国家赔偿程序要求行政机关给予相应的赔偿。这大大增加了行政成本也不利于相对人权利的保护，降级行政效率，增加了“官民”矛盾也不利于社会的稳定。 参考文献 1金伟峰.无效行政行为研究M.北京：法律出版社，2005. 2应松年.行政法与行政诉讼法学M.北京：法律出版社，2005. 3章志远.行政诉讼法前沿问题研究M.济南：山东人民出版社，2008. 4肖哲，徐永春.无效行政行为抵抗权初探J.时代法学，2005（2）. 5何海波.公民对行政违法行为的藐视J.中国法学，2011（6）. 6徐淑霞.我国无效行政行为制度的现状及其完善J.湖北警官学院学报，2012（11）. 7唐华芳.建立我国无效行政行为制度的几点思考J.华中农业大学学报，2007（2）. 8贺爱英.论构建我国无效行政行为制度J.行政法研究，2011（12）.
