1、决定利好房地产未来中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （以下简称决定 ）一公布，便引起了社会各界的热议。 决定阐明了全面深化改革的重大意义和未来走向，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，合理布局了全面深化改革的战略重点。对于房地产行业而言，由于其与我国经济增长机制、土地制度改革、财税体制改革、中央和地方的关系、金融体制改革等密切相关，相关重大行业和领域的改革事关未来房地产行业发展。总体而言， 决定在推进这些行业领域的改革举措，对房地产行业未来回归行业本职、长效机制构建、行业健康发展具有积极的意义，本文将对此进行阐述和分析。 一、坚持房地产市场化发展大方向，回归政府基本保障
2、职能 决定明确了经济体制改革的核心是处理好市场与政府的关系，使市场在资源配置中起“决定性”作用，更好地发挥政府作用。对房地产而言，未来坚持市场的决定性作用，就是构建多层次的住房市场，回归政府职能就是提供基本住房保障和住房公共服务。 房地产调控十年，最大的特点就是用各种干预措施来治理市场，特别是限购、限贷、价格控制等行政干预性措施。事实上，这仍旧是计划经济时期“控制”的思维在作祟，没有通过如何促进市场化来疏导需求、解决市场问题，特别是以“控房价”为核心的干预措施（如限购、“90/70”和停止高档住宅供地等）让多层次的市场化供应机制受到抑制，多层次的市场化需求得不到满足。实际上，在任何一个经济领域
3、实施过多的干预，无不造成该领域商品供需矛盾紧张和价格上涨的预期，反而最终是加剧了供需矛盾（如商品配给管制、计划生育管制、土地用途管制、外汇管制等） 。历史上，凡是促进市场发展的措施都被市场证明是正确的管理之道，如 20 世纪 70 年代末农村集体经济领域的市场化迅速告别了粮食短缺、八九十年代的城市市场化改革迅速扭转了城市生活用品的配给状态等。同样，房地产业自 2003 年确定支柱地位，住房市场化得到了快速发展，城镇居民人均住房面积从 2000 年的 20 平方米增加到目前的 32.9 平方米，应该在很大程度上归功于市场化的作用。因此，未来行政性干预措施会逐渐退出市场，包括高端住房需求在内的各层
4、次住房需求将会得到支持，包括租赁市场在内的各层次市场体系将会逐步完善。未来政府在住房领域的定位有两个，一方面在于住房保障供给必须要界定在基本住房需求，这意味着经济适用住房、限价房、集资房等要完全退出市场。在城镇等待保障的群体依旧庞大（截至 2012 年套户比只有 0.81） 、新型城镇化背景下外来人群大规模进城（每年在 1800 万左右）的背景下，有限的财力必须要投向最大限度地满足基本住房需求的产品供应上，除了棚户区改造外，与低收入居民住房支付能力适应的“公共租赁住房” 、 “廉租房”要占据绝对的主体；政府在住房领域中的另一个定位就是加大住房公共服务设施的提供。近年来，房价高得难以承受的区域基
5、本上集中在城市中心区，而城市外围市场则相对冷清，关键的原因就在于过分强调住房的经济功能，忽视了居住属性和社会功能，与住房密切相关的公共服务设施（教育、医疗、出行、社区建设等）供给严重不足。而且，增加住房公共服务设施的投入，不仅能够增加住房的有效供应，也能够增加城市固定资产总投资，还能够降低居住的成本，增加其他领域的消费，形成经济增长的良性循环和模式转换。 二、建立城乡统一的建设用地市场，确权和宅基地流转工作将加速 三中全会提出，建立城乡统一的建设用地市场，实现农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同地同权；赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换。将集体建设用地纳入土地市场，意味着在坚
6、持土地用途管制的大前提下，广东省“三旧改造”模式、深圳城市更新模式、成都城乡建设用地增减挂钩模式的集体土地流转，将从原先的“试点”向“推广”演进，集体建设用地市场化的步伐越来越快，曲线进入房地产市场的步伐难以阻挡，一个直接的影响就是城市建设用地（特别是房地产用地）紧张的态势将得到大大缓解，住房供应的土地瓶颈将有望解决。此外，集体土地流转及通过流转实现农民的财产性溢价收入，将把数亿农民从此前一直被禁锢在作为农业生产要素的土地上、小农生产的作业方式、与资产收入隔绝的状态下，拉入到工业化、城市化和现代文明大潮中；也意味着数亿农民将分享改革开放和资产溢价的红利。本世纪以来因资产价格上涨而拉大的收入差距
7、有望缩小，城镇化有望被自然地引到以人为本的轨道上，城市房地产泡沫有望实现软着陆。 集体土地市场化的改革能否达到上述效应，前提是确权工作要前置和“做实” ，相信未来一段时间的重点工作就是确权。如果权利明确了，是否交易、交易为何种用途、如何定价等，农民和村集体自然而然会遵循市场规则来行事，土地资源也就会得到最佳配置，农村土地低效利用、浪费严重和城市用地建设紧张的不平衡，耕地保护和建设用地之间的冲突等问题也就解决了。另外，明确权属是构建村民自治的基础，长期以来农村集体组织内村民自治意识薄弱、民主生活缺乏，根源在于生活和生产的要素土地，其分配上的实际控制权在村干部或村主任，农民没有完全实际产权的内在意
8、识，无恒产者无恒心、无民主的物质基础和激励，城乡统一用地市场就缺乏主体。 除了确权，还有一个问题就是哪类用途的集体土地最有可能作为流转的突破口。我们认为宅基地更可行。一方面，宅基地多数为农民家庭世世代代居住和繁衍的地方，相比经营性建设用地（使用权为村民共有） ，其产权边界较为清晰、村民的产权观念也较为强烈；另一方面，宅基地测量、登记资料残缺和丢失的情况很少，而且“世代居住”是对产权归属最好的注解，上市流转的争议也较少；另外，从规模上讲，农村宅基地有 2 亿多亩，空闲达总量的 10%-15%、人均宅基地 229 平方米，而经营性集体建设用地只有 5000 万亩，且不是每一个村都有经营性建设用地，
9、即村民间拥有的经营性建设用地的份额差别很大，而人均宅基地则差别不大，对于基本同步实现村集体内每一个村民的市场化流转利益来说，宅基地流转更好一些。 三、建立事权和支出责任相适应的财税制度，降低土地财政依赖 三中全会提出“建立事权和支出责任相适应的制度” ，超出了各界预期，而且与十八大报告中提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”也有差异，反映了国家未来财政体制改革的新思路和新动向。 近年来为各界普遍诟病的一个问题就是，中央和地方财权事权不对等，造成地方政府不得不在分税制框架外寻求补充性的财政收入，即土地财政（也包括少量收费名目） 。但是，仅仅将财权分配和事权分配简单对比，忽略了在框定政府职
10、能的前提下界定和约束支出是无法适应现代市场经济所要求的财政制度的。长期以来，地方财政支出“重资本性支出、轻公共服务和人力资本投入” ，基本建设支出、行政管理费支出合计占比超过 40%，超过了教育和社会保障支出的占比。美国地方政府财政支出结构中教育支出占 45%，公共福利占 34%，两项合计共占支出结构的 78%，而行政支出仅占 5%。从这个角度来讲，我国地方政府的财政没有改变计划经济时期“建设财政”的定位。 由于经济建设型职能没有卸掉，公共财政职能还不明确，在自身债务承担和偿还责任不匹配、举债主体地位不具备（地方政府发债一般由中央政府代理）的情况下，地方政府财政支出端的混乱，诱发了严重的债务过
11、度承担道德风险。据国家审计署统计的数据，中国各地方政府在2010 年的债务总额为 10.7 万亿元，仅仅过去了 3 年，借 2009 年扩大内需之名，目前地方政府的债务总额已经在 15 万亿至 20 万亿元之间，增幅大约在 50%-100%，大多数用在了重复产能建设、基建投资等方面，造成了不可小觑的债务危机，这是地方政府不断攫取土地收益的根源。因此，建立事权和支出责任相适应的制度，将有利于控制地方政府支出，从源头上降低对于土地财政刚性依赖。 四、建立政策性住房金融机构，支持低成本住房金融需求 三中全会决定在完善金融市场体系中，提出“推进政策性金融机构改革” ；在“推进城市建设管理创新”中，提出
12、研究建立住宅政策性金融机构，也提出了“建立公开规范的住房公积金制度”的要求。 从利率市场化（资金来源成本上升） 、 （金融市场竞争导致）银行存款搬家、管理流动性风险、改善资产收益率、卸掉政策性职能，回归市场主体地位等角度和大趋势讲，商业银行个人房贷业务高速增长的时代结束了，特别是依赖商业银行来支持居民低成本的住房按揭需求。但是，未来新型城镇化快速推进、住房需求消费升级和村里住房亟待更新等住房发展面临的形势，决定了未来住房金融的需求将会继续增长，特别是低收入外来人群对于低成本、规模化、低首付的贷款需求，这就需要构建我国市场化住房金融与政策性住房金融相结合的二元住房金融体系，重点是构建中国的政策性
13、住房金融体系。 从我国住房公积金业务运行模式来看，尽管住房公积金针对缴存者提供住房按揭贷款服务，但真正获得贷款服务的并非完全是住房需求困难的人群，特别是针对住房保障人群的金融支持非常有限。据统计，在目前全国 9700 万缴存者中，只有 15%-30%的人获得了公积金贷款，而获得贷款的人并非是缴存者中最需要金融服务的，这并不符合政策性住房金融支持存款贡献者和互助的性质。近期爆发的“公积金贷款荒” 、 “公积金用于大病救助” ，以及“租房提取公积金受阻”等问题，更是让彻底割除公积金积弊、推进公积金改革到了亟待破解的地步。顺应三中全会的要求，通过改造住房公积金来成立住宅政策性金融机构无疑是可行的选择
14、。 五、大城市落户条件渐进宽松，城市住房需求有望保持增长 三中全会决定提出， “全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城镇落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制大城市人口规模” ，这意味着未来中等城市落户条件将趋于宽松，按照社保一定缴纳年限、居住时限等条件，大城市常住人口将会被逐步纳入户籍人口范畴。 外来人口被纳入本地户籍人口，一方面将促使外来人口融入城市，城市归属感的增强也将促使外来人口消费、子女教育等从户籍所在地转入城市，并相应带来这些城市消费总量的增加、服务业的繁荣、城市竞争力的提升、城市生活服务业价格降低，不仅将在总量上增加住房消费需求，而且对于房地产市场业态的丰富和发展，对
15、于消化二三线城市过量的住宅供应量和商业地产泡沫，也将具有积极意义。 另一方面，外来人口被纳入本地户籍人口，将改变外来人口因无法融入城市而保留在农村的土地（耕地和宅基地） ，以待告老还乡后“老有所养”的自我保障模式。外来人口将有积极性通过将自己在乡下的土地转包、租赁、抵押，甚至流转等方式获得土地财产性收入，以增加自己在城市立足和安家的支出。同时，通过此方法将集体建设用地（主要是宅基地）复耕，可以置换出城市建设用地新指标。此举不仅可以缓解城市因建设用地瓶颈（特别是住宅建设用地瓶颈）而产生用地供求、住房供求矛盾、土地房产投资需求旺盛、房地产泡沫等问题，而且通过城市反哺提供建设用地指标的农村集体组织、
16、农民，并连同因增加城市建设用地供应而降低的城市房价地价水平，一起来降低农民城市化的成本、降低城市公共服务设施建设成本（因人口和消费增加，城市公共服务设施建设和供应的边际成本降低） ，促进城乡共同繁荣。 六、推进以人为核心的新型城镇化，促进房地产市场均衡和理性发展 决定提出，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。以人为核心，意味着通过户籍制度改革真正实现外来人口市民化、公共服务全覆盖（覆盖户籍和非户籍人口） 、公共服务设施建设与城市建设和人口流入同步推进。 过去城镇化过程中，房地产发展过度关注房屋本身的需求，而忽略了公共服务配
17、套的供应。但事实上，城市住房需求更多的是城市居民对公共服务配套的需求，如教育和医疗的质量、交通出行的便利性和低成本性、距离工作地点的远近、居住氛围、治安和环境等，这是很多城市出现“空城”或“鬼城”的主要原因。从人口密度上看，东京和我国一线城市差不多，但在东京市区工作的居民大多居住和生活在千叶、崎玉和神奈等卫星城，最关键的因素并非是轨道交通的高效连接作用，而是卫星城公共服务配套的质量一点都不比东京市区内差，居民不需要争着、抢着在市区买房。 目前，我国大城市高房价大多集中在优质公共服务集中的中心城区，而外围郊区或卫星城的住房市场并未过热，还有大片的未利用土地，如上海周边松江和闵行，深圳的龙岗和光明
18、，广州的花都和增城等。未来，我国在推进城市群模式的城镇化时，必然首先会充分实现与核心城市主城区高效连接的郊县或新区的城市化。此过程中，如果能够将公共服务配套建设前置，则有利于缓解高度集中在城市中心区的住房需求。 决定提出，推动大中小城市和小城镇协调发展、产城融合，这意味着未来中国将走城市圈的城镇化发展模式，这是对于城镇化规律的遵从。这意味着，在未来城镇化推进过程中，三大城市圈内部的核心城市（主要是一线城市和部分二线重点城市）和新型城市圈内的中心城市，将依旧是人口流动的首选。这些城市的产业机构将趋向于轻型化，即以现代服务业为主，地价和房价将在长期内呈现快速上涨的态势。关键的措施在于通过快速轨道交
19、通建设、公共服务均等化，加大三大城市群内非核心城市对于核心城市住房需求的分流。东京城市圈以 3.5%的国土面积集中了日本 27%的人口、创造了日本 1/3 的 GDP，效率远高于我国三大城市圈。但东京市区并没有出现我国一线城市一样的“城市病” ，特别是房价上涨失控，成功经验一方面是连接市区和卫星城（如崎玉、千叶等）密布的快速轨道交通网，更重要的是卫星城高质量的公共服务供给、卫星城与东京都城市功能和产业结构的划分。目前，我国城市群内非核心城市分流住房需求的能力比较差，制约因素除了轨道交通外，优质的公共服务集中在核心城市，外围城市相比则差很多。此外，核心城市与外围城市在土地用途整合和集约利用、产业分工协作等方面，没有实现较好的契合。若能实现决定提出的“优化城市空间结构和管理格局” ，站在城市圈的角度去整合城市空间资源、产业结构，则有利于解决目前房地产市场存在的闲置与过剩并存、产业与地产融合不够等问题，促进房地产市场均衡和理性发展。 李求军/责任编辑
