1、城镇化中的中央与地方关系摘 要 本文通过法学、法律经济学方法对城镇化和中央与地方政府关系的关联性、城镇化中的中央与地方政府博弈具体结构进行研究，并提出相应的完善中央与地方权力分配的大致原则，旨在为研究中央与地方关系寻找新的视角。 关键词 中央政府 地方政府 城镇化 分权 博弈 作者简介：王斌、张婷玥，天津工业大学。 中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-149-03 城镇化是各种非农产业发展的经济要素向城镇集聚的过程，它不仅包括农村劳动力的转移，而且还包括非农产业投资、技术、生产能力向城镇的集聚。豍而当下中国，城镇化的影响伴随着政治、经济、社会的发展
2、与变革而比其它国家更为明显和剧烈。 “中国的城镇化与美国的高科技发展将是深刻影响人类发展的两大课题” ，豎由此可以看出，中国城镇化发展的巨大意义。在城镇化的过程中，城乡人口结构转换、产业结构及其空间结构不断优化、价值观念和生活方式转换，豏各项资源得以集中于城镇中并得以整合和优化配置，使社会总生产力远高于资源分散型社会，这也正是各国当然包括中国在现代化建设中对城镇化重视程度不断加深的原因所在。 中央与地方关系中最为核心的问题就是二者的分权问题，中央与地方分权是一个法律问题（尤其是宪法和行政法问题） ，但又不单纯是一个法律问题，豐这个问题显得古老而厚重，有国家之日，事实上已经有中央与地方关系的探讨
3、。这个问题沿着历史的轨迹被人们不断加以研究，由于不断被纳入其中的新的影响因素而在不同的历史时期有着不同的价值取向和结论，也因之形成不同的中央与地方分权模式，置之于当下中国，势必不可忽视的一个重要影响因素就是上文所述之“城镇化” 。 在城镇化不断加深的背景下讨论中央与地方关系有着其内在的必要性和科学性。 一、中央与地方关系和城镇化的关联性 关于二者的关联性，可以以法律经济学方法进行实证分析和以法学方法进行规范分析两方面入手进行考察。 在实证分析中，无论是对中央与地方关系亦或是城镇化的考察，都各自存在着其核心的数据标准。中央与地方财政关系是中央与地方关系中最基础的关系，其调整是经济体制改革的核心内
4、容，其理顺是国家政治稳定和发展的经济基础，直接关系到财政体制的运行效率及其功能的发挥，从而影响资源配置、收入分配及经济稳定，事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡。豑因此以中央和地方财政收入及比重来衡量央地关系相比其它数据具有一定的优越性简便、易行、明确又量化。而城镇化率则是城镇化进程衡量的重要标准，国家统计局规定，城镇化率=城镇人口/总人口豒。 在此，我们以 2002-2011 年这十年间的城镇化率和中央与地方财政收入及比重为例进行分析： 将表一中的中央财政收入比重与城镇化率，即城镇人口比重作相关性分析可得： 从数据分析可以看出，在二者数字上存在着极高的相关性，虽囿于收集样本数量较少，
5、考虑的因素不够全面等问题，但单从二者本身来看，相关性越高，其二者相互影响越大，由此可以看出二者的内在联系蕴藏于我国经济社会发展规律之中，有着极高的共同考察的价值和必要。 而从城镇化和中央与地方的实际关系来看二者也有着必然的联系。 首先，中央与地方关系事实上是围绕着国家的稳定与发展而进行不断变化，经济发展是其中重要环节。而城镇化正是处在现代社会的各国发展经济与社会的重要方式，中央与地方关系所探讨的是纵向的权力、资源的分配问题，而城镇化着眼的是横向的不同社会构成部分之间资源的转移和分配，二者在出发点和价值追求上有着同一性。 其次，有学者认为分权有两个向度：一是削弱政府的作用，加强市场的作用；二是削
6、弱中央的作用，加强地方的作用。豓由于城镇化的出现和发展，资源不断遵循市场规律整合与调配使一国内的主要生产力和政治力量日趋集中于城镇，这是城镇本身属性所决定的，也因此使得各地方在城镇化的过程中获得的同时也要求更多、更高的自主权。中央在城镇化过程中也获得了其所追求的国家的发展，因而二者不可能抵触城镇化，而开始在其过程中共同谋求发展，这就是现代社会发展中中央与地方不断进行相互关系调整、权力划分的源动力之一。国家与地方正是在不断变化的社会实际情况中不断进行着权力的分配与调整，城镇化又是对社会资源进行分配的重要乃至主要手段，在运行的过程和社会发展规律中中央与地方关系和城镇化存在必然的逻辑联系。 从定量与
7、定性两个方面分析中可以看出城镇化和中央与地方关系存在内在联系。因此，将中央与地方关系中存在的问题尤其是当下的问题的一部分原因归结于城镇化，并以城镇化这个较为表象的层面入手，不失为寻找问题以及问题的解决途径的有效方法。 二、城镇化中形成的中央与地方关系中的具体结构 基于上文数据以及我国初步形成的政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系豔状况来看，我国城镇化在中央与地方关系中的影响可以概括为一个较完整的互动体系。 首先，每级政府都是一个利益集团，一方面，他们要完成本辖区内的经济与社会管理任务，履行其管理职能，如维持一定的增长速度，增加居民收入，扩大就业，而这一切都需要有充足的财政收入支撑；另一方面
8、，其要在仕途上获得晋升和支持最大化：中央政府是获得国民的政治支持最大化，地方政府则是期望晋升官职。豖地方政府在城镇化过程中，由于直接控制的财权、事权不断集中、扩大而不断获得更多、更高的政治筹码和政治优势，而且由于存在比较优势，地方政府在城镇化的过程中，从中汲取的利益比之中央政府更多、更大，因此也让地方政府在既定的规则下产生新的策略选择谋求更多的利益。中央政府作为政治分权活动中规则的制定者以及分权参与者，在面对城镇化这一客观存在的分配中形成的新的政治环境，必然制定新的规则以及新的策略选择，从而让由于地方的增强而被打破的均衡能寻找到新的均衡点。 其次，中央与地方关系的另一层含义也包括地方与地方之间
9、的关系。各地方在合作与竞争的过程中形成整体的地方利益集团，共同参与中央与地方关系的调整。由于我国幅员辽阔，各地经济基础、地理位置、环境资源等因素存在巨大差距，起点本就不同，因此在城镇化过程中，各地所形成和整合的资源也各不相同，在总量上互有差距，部分地方有着绝对优势，在种类上也各有所长，形成比较优势，在市场规则支配下既容易让绝对差距不断扩大，造成地区间不均衡，影响社会稳定和国家整体发展，又有着互助互补，共同进步的现实需求，因此就需要中央以规则制定者和宏观调控者的姿态对之加以规制。 接着，在宏观调控中，中央既作为规则的制定者，占有主动地位，又作为分权的参与者，不可避免地存在中央以其优势地位获取“租
10、金”的情况，从而造成政府失灵，又兼政府调控本身的不稳定性和时效性，难以获得稳定的制度环境，因此通过宪法和法律来调整，具有通过行政命令调整不可比拟的优点：（1）宪法和法律具有较强刚性，有利于中央与地方分权模式的制度化。通过宪法和法律的作用，对分权模式形成路径依赖后，各方政治力量的行为就容易做到规范化，其博弈的负作用也就较易控制。 （2）中央与地方分权的法制化可以减少人治的弊端。这样分权模式就不容易受到领导人更替、施政重点改变等因素左右，具有较强稳定性。豗 最后，城镇化本身在经济社会发展过程中有着巨大的作用，能为我国经济持续较快发展增添新的增长点，为扩大消费提供强大动力，是扩大就业，缓解就业压力的
11、有效渠道，因此在中央与地方关系中，其成为不可忽略的重要影响因素。 综上所述，城镇化中的中央与地方关系，事实上是一个在新的重要影响因素城镇化的影响下，中央与地方、地方与中央之间，在宪法、法律范围内，中央与地方、地方与地方之间在稀缺的政治、经济、社会资源基础上不断进行博弈的动态平衡关系。 三、城镇化中的中央与地方关系下存在的问题及讨论 基于上述分析，不难看出，城镇化的优势所在即集中优势资源于城镇中，合理整合配置以更好地转化为生产力，但城镇化中中央与地方关系的问题也是由来于此。城镇化使地方实力增强，各地方竞争越加激烈，但又越加需要整合各地优势资源，中央政府实力与之对比下降，因此增加了宏观调控的复杂性
12、和难度。 最典型的实例莫过于中央对房地产的调控难见成效。中央经济工作会议之后，房价上涨获得了新的支撑。在这次会议上，城镇化被确认为我国扩大内需的最大潜力，是我国现代化建设的历史任务。豘本就以房地产经济为其重要财政收入、GDP 重要增长点的地方政府在城镇化这个必将推动房地产继续大幅增长的政策前必然将原本就怠于调控房价的行为模式继续执行乃至愈演愈烈。地方政府一方面为了本地利益，必然不愿看到房价下降，甚至不愿看到房价止步不前，而在城镇化推动下，城镇住房需求必然较之以往大幅增加，中央的调控措施仅在抑制房价，而无其它相应措施，甚至官员考核重要指标如 GDP 增长等并未做出调整，缺乏对地方政府其它方面的控
13、制，兼因地方不断发展，财政力量因之上涨，与中央进行讨价还价的筹码增加，多种因素造成地方政府在地方经济利益和政治利益的双重驱动下选取不抑制房价的策略，甚至有可能在这个过程中逆向选择形成寻租地方政府与房地产开发商共谋推动房价上涨，获取超额利润，该行为具有极强外部性。而中央的策略选择也面临着多重需求的考验，一方面要推动城镇化发展，一方面要保障民生抑制房价，还要控制土地使用，保护粮食、环境安全，这其中就将城镇化语境下的中央与地方关系推入一个两难的境地，宏观调控的复杂程度、困难程度可见一斑。 因此，对在城镇化的快速推进这一客观环境下，中央与地方关系的调整中，存在着新问题，需要新思路，对不同问题区别对待加
14、以解决，但从总体看，调整中央与地方关系需要秉承的核心宗旨依旧是以下几点：第一，坚持以宪法、法律至上。这是社会主义法治理念的内在涵义，是依法治国的核心要求，具体到中央与地方关系时，也是各方最根本的行为准则，是其它一切解决方式的基础。以宪法、法律为指导，保障公民的各项基本权利如生存权、发展权等正是上到中央下到地方的各项活动的最终目的和价值追求，这其中的诸多问题如城镇化的推进、中央与地方关系不过是表现形式的一种，各方博弈中的策略选择也必须遵循宪法、法律的规定，依法治国、依法行政，才能真正解决问题。同时，还应继续完善社会主义法律体系，及时、合理地依照新形势提出的新要求将人民的诉求纳入其中，才能最终妥善
15、解决现实中存在的矛盾，整合资源，形成合力。 第二，要维护中央政府的权威。中央政府是整个国家体系博弈过程中具体规则的制定者，也是对整个博弈体系影响力最大的单个参与者，在现代市场经济运行中我们要坚持发挥中央政府的宏观调控能力及主导作用。中央政府可以通过经济和法制的建设来加强中央政府宏观调控的权威性以及对地方政府的约束机制，形成畅通统一的宏观调控体系，使中央政府的宏观调控和地方政府的目标和利益达成共识，而地方政府应把本地区的经济发展同全国的整体利益协调一致，并结合本地的具体情况，搞好地方政府的经济调节，以保证中央的宏观调控措施落到实处。豏 第三，建立和完善信息披露机制。中央政府和地方政府之间的信息不
16、对称产生了地方政府的逆向选择和道德风险，豐在城镇化过程中体现的尤为明显。中央对城镇化这一宏伟的工程无法面面俱到，而地方政府在其中有着充分的信息优势，因而逆向选择和道德风险在地方政府的理性人选择下成为均衡策略的一种，因此建立健全信息披露机制既能及时反应民声，以舆论为武器，又能沟通地方与中央，有利于限制并且引导地方政府采取符合国家、社会整体利益的策略和行为模式。 第四，完善社会资源配置与分配机制。根据科斯的观点， “在交易费用不为零的情况下，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置，不同的权利界定和分配，则会带来不同效益的资源配置，所以产权制度的设置是优化资源配置的基础” 。资源在社会各部门之间合理
17、配置、不断流转，才能产生价值，城镇化建设中资源的流转更显剧烈，中央与地方政府应该在合理配置的前提下，引导社会资源流动，才能在我国的城镇化建设过程中取得良好效果。同时，资源的合理分配不仅是经济资源的合理分配，也包括政治资源的合理分配，中央与地方的关系正是多重资源以不同比例置备于中央与地方之中，只有正确、合理地进行分配，才能让中央与地方的关系更有利于社会、经济、政治的发展。 韩非子云：“法随时转，则治” ，城镇化作为我国新时期新的发展方式，其带来的机遇和挑战前所未有，但如果能审时度势，在此基础上继续完善中央与地方关系，则对不仅是城镇化建设的我国的社会主义现代化建设功莫大焉。 注释： 万鹏龙.中国集
18、约型城镇化研究.西南财经大学.2007.1-218. 英配第.政治算术.商务印书馆.1978 年版. 万鹏龙.中国集约型城镇化研究.西南财经大学.2007.1-218. 陈正华.中央与地方分权的法律经济学研究.中央民族大学.2007.1-144. 孙德超.我国中央与地方财政关系研究.吉林大学.2008.1-250. 龙吉泽.城镇化概念与城镇化概率统计方法.湖南农机.2013（2）. 王绍光.分权的底限.中国计划出版社.1997. 梁学伟.我国中央与地方关系的变迁及走向研究.吉林大学.2008.1-200. 夏永祥，王常雄.中央政府与地方政府的政策博弈及其治理.当代经济科学.2006（2）. 陈正华.中央与地方分权的法律经济学研究.中央民族大学.2007.1-144. 张小平.城镇化语境下怎样调控房地产？.中国经济导报.2013 年 1月 8 日. 柳俊峰.中央和地方政府的利益博弈关系及对策研究.西南交通大学学报.2004（3）. 孙宁华.经济转型时期中央政府与地方政府的经济博弈.管理世界.2001（3）.
