1、城镇化中土地征收补偿制度改革创新研究摘 要 建国以来，我国土地征收补偿制度大致经历了建国初期构建、改革开放初期重构和市场经济建立后变革等 3 个不同历史时期的变迁。不同时期的制度内容有着不同的历史特征，此前的传统体制对计划经济存在着较强的依赖性，从而成为我国改革现行土地征收赔偿制度需要克服的薄弱环节。基于上述分析，应遵循市场原则，合理界定公共利益范围，防止土地征收权力滥用；导入市场评估机制，确定土地征收补偿原则；拓宽补偿安置方式，保障被征地农民合法权益；规范土地征收程序，合理分配补偿费用；完善纠纷解决机制，健全司法救济渠道。 关键词 土地征收 城镇化 补偿制度 创新研究 作者简介：吴香云，法律
2、硕士学位，中共南平市委党校法学副教授，福建律师事务所律师，研究方向：民商法。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-055-04 城镇化是我国经济发展的必然趋势，也是我国解决农业农村农民问题、促进城乡区域协调发展、提高人民生活水平的重要途径。基于我国特有的二元地权结构模式，即土地所有权归国家所有和集体所有，推进城镇化的过程，同时是农地非农化和集体土地转变为国有土地的过程，这一过程在我国是通过土地征收来实现的。随着我国城镇化进程日益加快，城镇数量和规模不断扩张，被征收的土地数量持续快速增长，由土地征收引发的社会矛盾纠纷日益突出。而补偿问题是土地征
3、收的关键问题，直接关系被征地农民的切身利益，如果解决不好，势必影响城镇化的进程，影响经济社会发展甚至社会稳定。探索符合新的发展形势的具有特色的土地征收补偿制度，并注重对土地征收补偿相关法律问题的研究，已经成为推进城镇化发展、提高城镇化质量必须解决的一个重要课题。 一、我国土地征收补偿制度历史变迁及评析 （一）新中国成立初期土地征收补偿制度构建 新中国成立后，早在 1950 年 6 月，就制定了专门针对土地征收的法规铁路留用办法和关于铁路留用土地办法的几点解释 。1953 年12 月，中央人民政府政务院发布国家建设征用土地办法 （以下简称征地办法 ） ，成为新中国成立后第一部较完整的有关建设项目
4、征用土地的法规。 征地办法第三条规定了国家建设征用土地的基本原则。第八条规定了被征用土地的补偿费。第十三条规定了农民耕种的土地被征用后的安置措施。第十九条规定了私营经济企业和私营文教事业用地的申请办法，并首次区分了“国家建设”与“非国家建设”在征用土地方面的差异。 1954 年 9 月，第一届全国人大通过了中华人民共和国宪法 （以下简称1954 年宪法 ） 。第十三条规定国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这是新中国立法史上第一次以宪法形式对征用土地必须遵循公共利益原则作出的规定，同时规定对城乡土地转变为国家所有的方式包括征购、征
5、用和收归国有。 在1954 年宪法的基础上，1957 年 10 月国务院对 1953 年的征地办法进行了修订，并于 1958 年 1 月发布实施。修订后的征地办法，将“国家建设”明确界定为“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设” ，明确国家是征用土地的主体；对“非国家建设”主体适用范围，也由“私营经济企业和私营文教事业”扩大至“公私合营企业、信用合作社、供销合作社、手工业生产合作社和群众自力的公益事业” ；此时因社会主义改造已基本完成，对征用的土地客体，也由原适用于所有城乡各类所有制土地，缩小至仅适用城乡个人私有土地和农村生产合作社所有的土地。
6、总体而言，新中国成立后不久就着手改革我国的土地征收和相应的补偿方法，在这个历史阶段，相关的政策和措施的特点主要体现为：按照土地征收体现国家建设优先的原则，补偿费用采取土地若干年年产量的总值进行计算，补偿标准很低，且刚性不强，经协商可少发或不发补偿费；补偿对象为个体农民和农业生产合作社，被征地农民尽量就地在农业上安置，这些特点符合当时建立计划经济体制的要求。由于没有科学地区分“征收”和“征用”的概念，一直使用“征用土地”代替“征收土地” ，直至 2004 年宪法修正案通过为止。 （二）改革开放初期土地征收补偿制度重构 改革开放初期的制度重构以十一届三中全会的召开为标志，随着我国改革开放的大幕拉开
7、，我国的政治、经济和文化全面复苏，进入新的发展阶段。各项改革开放政策的全面铺开，伴随着国民经济用地的不断增长，土地征收和赔偿方面的新问题不断出现。在此发展形势下，1982年 5 月，我国公布了国家建设征用土地条例 （以下简称征地条例 ） ，对我国土地征收补偿制度作了较为完备的规定。其不仅对征用土地的程序作了具体规定，还对征用土地的补偿范围和补偿标准作了明确规定。除土地补偿费和青苗补偿费以及地上附着物补偿费之外，第一次提出并实践了安置补助费，并针对新实施的土地补偿费和安置补助费，给出具体的规定，即：二者的总和不得超过被征土地年产值的 20 倍。与此同时，国家还对因为征地带来的剩余劳动力问题进行了
8、妥善安置，要求县、市土地管理？机关组织被征地单位、用地单位和有关单位通过：发展农业生产、发展社队工副业生产、迁队或并队、集体所有制企业吸收、用地单位吸收、 “农转非”后招工安置等多项安置途径对剩余劳动力进行安置。1982 年 12 月，五届全国人大通过了中华人民共和国宪法 （以下简称1982 年宪法 ） 。其中第十条第三款规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。 ”这一规定重新确立了土地征收必须遵循公共利益原则。 1986 年 6 月，五届全国人大常委会第 16 次会议通过了中华人民共和国土地管理法 （以下简称土地管理法 ） ，自 1987 年 1 月起正式实施，成为我国
9、土地征收和赔偿制度的重要转折， 土地管理法采纳了征地条例中对土地补偿费、安置补助费等大部分内容的规定，并将其上升到法律的高度进行立法。此外， 土地管理法改进了剩余劳动力的安置途径，规定可以考虑举办乡镇企业等方式来解决剩余劳动力的就业问题。 土地管理法三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，要通过发展农副业生产和举办乡（镇）村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。被征地单位的土地被全部征用的，经审查批准，可以转为非农业户口。 ”土地管理法同征地条例相比，对我国土地征收补
10、偿制度作了更为全面的规定，对补偿费用和安置办法也有了更加明确的规定。 1988 年 12 月，七届全国人大会常委会第 5 次会议修订了土地管理法 ，与 1986 年的土地管理法相比，新的修订版做出了适当修改，但并没有涉及土地征收补偿制度相关内容。 总体而言，改革开放后，从 1982 年国务院出台国家建设征用土地条例到 1986 年全国人大通过土地管理法 ，奠定了我国现行土地征收补偿制度的法律基础。这一时期土地征收补偿制度的特点是：注重对国家强制性的支持，在规定中明确提出了土地征收和补偿的范围，即：包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，并对各项费用的补偿标准和补偿主体作了详细
11、的规定，适度提高了相应的补偿标准，以期能够更加妥当的安排土地被征收者的生活，对被征地农民的安置途径也作了具体规定，这些特点仍然体现较为浓厚的计划经济色彩。 （三）市场经济体制建立后土地征收补偿制度变革 20 世纪 90 年中后期，随着城镇化、工业化的发展，我国经济发展对建设用地的需求进一步提升，各类居住、工业、经济发展建设用地规模不断扩大，带来了新一轮的征地高峰。 与建设用地的大幅度增长同时，市场经济体制下，因为土地征收而引发的纠纷和补偿问题日益严重，并再次成为党和政府的关注重点和热点问题。1998 年 8 月，九届全国人大常委会第 4 次会议又一次修订了土地管理法 ，并与 1999 年 1
12、月开始进入正式实施。新土地管理法设立了土地用途管制和土地利用规划制度，加强了建设用地的审批力度，在耕地保护方面作了更加严格的规定。 另一方面，对于土地的征收和补偿等关键问题，新的土地管理法并没有发生实质性转变，针对不断上升的土地赔偿纠纷，新的法规适度提高了土地赔偿的标准，但是仍然规定了补偿款的上限，补偿上限由 20倍提高到 30 倍。 此外，新的土地管理法对土地被征收后剩余劳动力和农民失地后的安置，没有具体提出新的安置措施。仅就相关问题进行了简单而笼统的概述，提出了农村集体经济组织安置、其他单位安置、自己安置三种途径。这种简单而笼统的概述具有一定的弊端，从根本意义上分析，一定程度上有意弱化了地
13、方政府和征地单位在土地征收和补偿方面具有的不可推卸的责任，对失地农民有失公平。此外，本次新的土地管理法的修订，也没有充分考虑到我国正在经历的从计划经济体制向市场经济体制转变的重大体制转变问题，经历了向市场经济体制的转变后，我国原有的土地征收和补偿机制已经不再符合实际情况，在此背景下，对原有补偿机制的沿袭已经不再合适，出现了法律法规滞后于社会改革和变化的情况，带来了无法可依的局面，从而给具体的农民失地和赔款问题解决带来一定困难。从上述两方面来分析，1999 年的新土地管理法具有很多有待完善和改进之处。 2004 年 3 月，在我国的十届全国人大二次会议上，审议并通过了宪法修正案，在本次宪法修正案
14、中，首次明确提出了私有财产权和补偿的概念。宪法修正案的第十三条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”本次宪法修正案是国家征收与征用土地必须遵循公共利益原则的一次立法转折，取得了巨大的实质性进展。本次宪法修正案中，对土地补偿和劳动力安置的相关规定仍然相对模糊，但是已经表现出了明显的风向标意识，我国的土地征收和补偿逐步纳入正规，提上宪法高度。所以，本次宪法修正案的提出和实施，对我国土地征收补偿制度的完善提供了宪法上的基础和保障。 2004 年 8 月十届全国人大常委会第 11 次会议通过土地管理法第二次修正案 ，将 1998 年的土地管理法第
15、二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。 ”并将其他条款中的“征用”修改为“征收” 。虽然做了适度改进，但是仍然不能称为是对土地征收和赔偿政策的实质性突破。 2004 年 10 月，我国发布关于深化改革严格土地管理的决定 ，同年 11 月，发布了关于完善征地补偿安置制度的指导意见 ，2004 年发布的这两个文件，在很多方面完善了相关内容，并提出了很多新的规定。重新确立了征地补偿的安置原则，认为最低标准是确保被征地群众的生活水平不会因之而降低，并就土地补偿费和安置补助费给出了相应规定。经过这两个文件的补充规定，土地征收补偿制度获得了完善，取得了一定进
16、步。然而，这两个文件的法律效力相对不高，同时内容也有待补充，未能全社会范围内发挥大规模作用。 现行土地征收补偿制度的特点是：（1）征收主体的唯一性，即国家是征收土地的唯一主体。 （2）征收行为的强制性和单方性。征收土地并非基于用地单位与被征地单位双方的自愿协商。 （3）征地补偿的法定性及有限性。征收土地按照被征收土地的原用途给予补偿，补偿标准是以农业年产值为基数，并不考虑土地的区位的市场因素。 （4）除经济补偿之外，通过非经济因素对农民进行补偿，即国家在支付一定的补偿金后，还通过“农转非”和安置劳动力就业等形式对农民进行安置。 通过上文对我国土地征收补偿制度和相关法律变迁的总结，可以归纳出，随
17、着历史发展，我国土地征收补偿制度存在一定的路径依赖性。路径依赖是人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。美国经济学家道格拉斯诺思（1993 年诺贝尔经济学奖得主）指出：“路径依赖类似于物理学中的“惯性” ，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径具有一定的依赖性。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。 ”进入现阶段，我国的市场经济体制已经不断成熟，我国的土地征收补偿制度也经过数次修订，然而总体来说，还具有相对浓厚的计划经济烙印，未能完全融入市场经济发展。 二、我国现行土地征收补偿制度存在的问题分析 我
18、国现行土地征收补偿制度的规定，主要体现于宪法 、 土地管理法 、 土地管理法实施条例等规范性法律文件中。相关规定集中反映了计划经济条件下生产资料分配、调拨方式，但是还存在很大的改进空间，其中还存在一些违背市场经济规律的规定，相对不够完善，可能引发各种矛盾。现行土地征收补偿制度主要存在以下缺陷： 一是土地征收要件模糊不清。现行土地管理法第二条第四款规定：“国家为了公共利益需要，可依法对土地实行征用或者征收。 ”“公共利益”是衡量国家土地征收权力是否滥用的标准，许多国家都采取不同的措施从法律上对公共利益的界限作出相应的限制，而我国法律对于公共利益的概念，还没有完全准确的规定。一般情况下，不仅农村居
19、民可以直接使用集体土地，只要非农建设需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以通过土地征收方式取得土地。实际操作中， “公共利益”被无限放大，土地征收的范围也就被扩大，超出了公共利益的范畴，导致大量“非公共利益”用地也通过土地征收来解决，造成了土地征收工作混乱局面。 二是土地产权主体相对模糊。目前，我国的土地制度在产权方面，依然是人民公社形式，土地的主权规定与计划经济时期本质相同，现行农村土地所有权主体为农村集体经济组织，农村集体经济组织又分为乡（镇）农村集体、村集体和村民小组三类。由于承包制的建立，农民生产活动具有较强的独立性和自由性，使得传统的集体经济组织为核算单位的情况出现变化，很多地
20、方性质的集体经济组织已经残缺不全甚至不复存在。现实中，农村集体所有的土地一般由村民委员会代行集体所有权，表面上似乎人人都有份，实际上变成了无人所有或为乡（镇） 、村干部小团体所有。由于农村土地产权关系混乱，所有权主体不明，导致乡（镇）政府、村民委员会、乡（村）集体经济组织争当所有权的主体，由此引发大量的补偿费分配纠纷，补偿费因此被层层克扣、截留，严重损害了被征地群众的权益。 三是土地征收补偿标准有待改进。在现行的土地管理法中，对土地补偿费和安置补助费的征收都依据被征收土地前三年的平均年产值计算，此时，相关税费的计算都以土地的年产值为基准，而土地年产值是只与农作物产量与价格相关的函数，根据实际情
21、况，土地补偿费和安置补助费的征收在很大因素上取决于改土地所处的地理位置、周边经济发展状况、基础设施配置等，它与被征收土地的价值并无完全的正比关系，以此来作为土地的补偿基础不够合理。现行土地征收补偿标准使用了法定补偿标准，补偿标准只有最高限的限制，在此情况下，政府所拥有的自由裁决度就很大，地方政府可以利用买卖土地来获得较大的利润，政府仅以相对较小的代价，支付很低的费用，就可以从农民的手中获得土地，然后再以相对较高的价格将土地卖出，获得较大幅度的增值。而与此同时，农民在土地的征收和补偿中，获得的仅为有限的补偿款，并未从土地的增值中获得利润，由此带来的失地农民的生计问题成为土地征收最重要的遗留问题。 四是土地征收的补偿方式不够丰富。目前，我国实行的土地征收补偿方式，主要有货币补偿和劳动力安置两种。然而，伴随我国劳动用工制度的变化，目前，许多企业不具有充分的能力，来妥善安置因为失去
