1、对城市基础设施建设融资问题的分析【摘要】自上世纪 90 年代以来，中国的城市基础设施建设受到了各地政府和社会越来越多的关注，而城市基础设施建设中存在的问题也越来越凸显。本文旨在讨论市政建设超前性、规划性等五大特点，并从六个方面深入分析市政建设财政投融资体制存在的问题。 【关键词】城市 基础设施建设 融资 自 20 世纪 90 年代以来，中国开始进入城市化进程加速发展的重要阶段，城市基础设施建设也受到了各地政府和社会越来越多的关注，关于城市基础设施建设的投资也处于逐年上升的局面。然而，与此形成对应的是，基础设施投资需求却维持着更高的增长势头，从而使得供需矛盾十分突出，并导致城市基础设施投资供不应
2、求的现象。2008 年以来出于扩大内需刺激经济的目的，我国政府出台了四万亿的投资计划。其中，中央政府的财政投资只有一万亿多，剩余部分需要地方政府、社会投资共同弥补。因此，在这种宏观经济背景下，政府用宏观调控解决市场均衡、扩大内需、促进城市可持续快速发展，解决城市基础设施建设中存在的具体问题具有十分重要的意义。 一、市政建设的特点 市政建设主要包括基础设施建设和公用事业两类，其项目主要包括自来水、煤气、公共交通、环境卫生、公路、地铁等。公共服务和公用事业的特殊性，使得市政建设项目具有如下五大特征，它们决定了市政建设项目投融资模式与一般融资模式的不同之处： （一）超前性。 市政公用基础设施是城市发
3、展的物质基础，是企业生产经营活动和居民物质精神生活的基础条件。科学技术的快速进步、社会生产力的快速发展及时代的快速变迁都会在不同程度上影响城市的建设，或对城市的发展提出更具前瞻性的要求。从而促使城市建设规划者必须具备前瞻性的思维，使城市建设处于一种快速可持续发展的状态，此外，由于投资额高、建设周期长、工程规模大等客观因素的存在，城市建设一般需要超前建设，以适应城市的协调发展。 （二）规划性。 不同于一般产品和生产的服务供应，市政公用基础设施的其主要功能是为城市日常运行及经济社会发展提供相关服。因此市政公用基础设施的建设不但应该是完整的和超前的，还应当具备规划性的特点。因此，城市建设者首先应认真
4、分析城市发展的前景及其未来的功能定位，同时综合考虑国民经济实力及其他相关因素，优先做好市政建设规划，并对可行性的建设项目进行比较与筛选，从而确保并优化市政建设项目的合理定位。城市基础设施建设的规划性决定了政府参与这些项目的必要性。（三）基础性。 市政基础设施产业所提供的产品和服务是其他产业赖以运作的物资条件，也是其他生产部门生产和再生产时所必需的投入品，即市政基础设施建设的基础性。这一特性决定了在市政项目中有相当一部分是公益性的，即以获取社会效益为主，而并不以谋取经济效益为主要目的。即使是有收益的市政项目，其投资回报率较低，投资回收期也较长，并不能满足投资者的逐利需要 （四）共享性。 市政基础
5、设施产业所提供的产品和服务带有公共产品、或准公共产品的性质。与其他产品不同，它不是为特定的企业或个人服务，而是为许多企业或社会公众服务，即市政基础设施建设的共享性。它所服务的对象往往是不确定的，甚至是随机的，且在使用和服务过程中一般不能进行排他性消费，故其具有较明显的共享性，而其共享性程度将随项目种类，性质不同而有所差异。正是由于共享性的存在，其产品与服务的价值的变动将会涉及到其他对公共产品与服务有相关需求的众多部门的价值与营运。 （五）长期性。 市政公用基础设施建设的资本规模和工程投资往往是巨大的。与一般性建设项目不同，市政公共项目建设期长，资本流动性有效期和投资回收期较长，因而其投资风险较
6、大，这正是制约市政建设融资的一个重要障碍。此外，由于城市建设项目具有投入资金量巨大、投资回收期长的特点，因此在进行项目筹资时需要长期而相对稳定的资金来源与之相适应。 二、市政建设财政投融资体制存在的问题 （一）市政建设资金缺口递增。 自 20 世纪 90 年代以来，市政建设受到了各地政府和社会越来越多的关注，相关投资也处于逐年上升的局面，但是与此相对应的基础设施投资需求却保持了更高的增长势头，使得供需矛盾十分突出，仅依靠财政拨款和地方政府的税收收入等，根本不可能得到满足。 （二）市政建设融资渠道过于狭窄。 近年来，从国内银行贷款取得基础设施建设所需资金已成为地方政府的首选融资渠道。但是，城市基
7、础设施一般投资额大，回收期长，从收益性，流动性和安全性的角度来看，商业银行更愿意放贷给一些投资期短，收益率较高的项目。政策性银行的贷款则受制于其资金来源的有限性，更侧重于全国性的项目，对于地方政府项目的作用也有限。为此，许多城市提出了大力引入外资进行市政建设的方案，但从目前的情况来看，城市基础设施建设引入外资的比重和额度仍然较少。并且，外资投资既有偏好性，即对于通讯、电力、供水、供电等十分踊跃，但是对于城市交通、污水处理等项目则少有兴趣，因而很可能导致急需资金的项目由于外商缺乏兴趣而无法融资。综上，我国城市基础设施的投资存在着投资主体过于单一、融资渠道狭窄、缺乏有效融资模式等问题。 （三）政府
8、投资职能和投资管理职能划分不明确。 政府投资职能和投资管理职能不分主要表现为以下几个方面： 1.传统投资决策方式没有根本改变 目前项目决策制度仍主要由各级政府的审批权限构成，审批的方式和内容还没有随着投资的多元化做出相应的调整。因而无法适应实际情况的需要。此外，在审批环节一项上，一些办事机构的官僚主义作风也导致了投资决策过程的效率低下。近年来，在一些城市，虽然市民听证会被作为一项程序引入公共项目投资决策中，但关于听证会“走过场”的质疑声不绝于耳，在一些项目上，听证会并未起到应有作用。 2.政府投资职能不明确 大量事实和数据表明，目前我国成千上万亿的投资中绝大多数的投资都是以政府为投资主体，整个
9、过程都是在政府相关职能部门的主导下来完成的。而政府是利用国家赋予他的权力，利用公共资源在投资。如何来避免在投融资和工程招投标过程中的权力寻租，这成了保证明确政府职能的一个关键性问题。根据国务院发展研究中心的一份资料：从1981 年到 2002 年，政府投资从 745.9 亿元增至 18877.4 亿元，平均年增长 16.6%，而政府投资失败的项目也在不断增多。这反映了政府投资中存在的职能不明确的问题。 3.投资管理体制不健全 一方面，政府对市政设施的投资管理分属计划、建设、财政以及审计等多个部门，政出多门，导致了管理效果低下。另一方面，就政府部门的投资管理方式而言，有效的间接调控市政设施投融资
10、的办法和手段尚未形成。此外，投资立法也不健全，投资各方的职责与权利难以从法律上反映。多方面的因素结合起来，导致了政府投资管理体制的不健全。4.投资者主体尚未形成 至今，投资者主体地位还没有形成，权利未能充分行使。投资决策的市场化规律没有得到落实，从而使得项目投资缺乏风险约束机制。这主要表现在以下两方面： （1）项目前期决策阶段缺乏风险约束机制 由于投资者没有参与项目前期决策，无法在最有效阶段对工程投资进行控制以提高资金利用率。此外，传统的政府审批制度一方面缺乏明确的问责机制和风险约束体制，另一方面也缺乏民主监督制度，这两方面共同导致市政项目的投资决策存在着巨大的风险。归根结底，这主要是缺乏有力
11、的风险约束机制造成的。 （2）项目法人责任制推行缓慢 项目实施过程中，传统建设体制仍在绝大部分项目实施中起着主导地位，即投资公司出钱，建设公司用钱。由于责任划分的不明确，建设单位具体实施投资管理，投资主体仅扮演了“出纳”的角色，对于建设过程中存在的问题，建设的进度，资金利用率和资金流向缺乏了解，导致投资者无法在关键时刻抑制抑制风险。项目法人责任制的缺位导致权、责、利的互相脱节，使投资者利益得不到保证。 5.市场资源配置作用未能充分发挥 资源配置并未在市场规律下达到充分有效的程度主要表现在以下两个方面： 一是项目投资主体由政府指定，融资方案的竞争和比选制度没有建立，难以引进多元投资主体。政府利用
12、权利对投资主体的选择实行垄断最终导致资源配置的无效性。二是公开招投标制度、监理制度等市场运作机制还不够完善，投资行为的“公开、公平、公正”机制还未完全建立，各种暗箱操作充斥与投资实施过程中。在大多数经济较发达的城市，市政设施建设项目已广泛采取招投标方式，然而大多数都在有限的几家下属建设单位中进行招标，公开招投标的比例偏低。同时，监理制度往往局限于对施工质量的监督管理，在监控投资的并未发挥有效作用。 6.财政性投资的合理性和有效性有待进一步提高 一是政府投入与非政府投资之间界限模糊。以上海为例，该市财政下拨的城建资金直接划入上海城投公司，同时，上海城投公司还以自身的名义对外融资，各种不同来源的资金由城投公司实行“统筹统支” ，从单个项目的资金来源中己很难看出政府投入与非政府投资的区别。二是财政性资金投入方式单一，财政杠杆作用没有充分发挥。目前财政投入都是直接用于项目建设，还没有作为一种手段来引导和吸引社会资金的投入。 参考文献： 1李骏.发行市政债券对促进城市基础设施建设的分析J.财经科学，2010， （7）. 2吴焕林.城市基础设施建设融资问题对策研究J.现代商业，2008， （32）. 3陈梦筱.城市基础设施建设投融资问题研究J.前沿，2007， （9）. 4谢恒，张韧，李雅菲.河北省城市基础设施建设市政债券融资问题研究J.河北学刊，2009，29（6）.
