1、反倾销法贸易救济功能的异化【摘 要】美国反倾销法运行机制由立法、执法和司法体制以及五项最基本的法律制度等要素形成。它以自由裁量权制度作为最基本的实体规范，将权力分立与职能分离、正当法律程序和有限司法审查作为建立行政控制模式的基本原则，再以国家赔偿责任豁免制度消除了行政机关滥用反倾销制度可能担责的后顾之忧，这种制度安排诱使反倾销法的贸易救济功能在实施中逐渐被异化，也使得美国政府能够巧妙地借助反倾销工具实现贸易救济、贸易保护、贸易对抗和贸易干扰等多重政策目标。 【关键词】反倾销；自由裁量权；正当法律程序；国家责任豁免 近年来，中国与贸易伙伴间的贸易摩擦不断，外国对中国适用贸易救济制度的案件数量逐渐
2、增多，其中尤以“双反”调查为甚。在欧美经济整体低迷、全球经济增长乏力的当下，国家间发生贸易纠纷的几率大大增加，梳理、盘整和厘清国际贸易救济制度显得很有必要。美国反倾销法作为国际贸易救济制度的代表，美国作为世界上发起和遭受反倾销最多的国家，对美国的贸易救济法加以剖析，可以起到“窥斑见豹” 、“见叶知秋”之效。 一、美国反倾销法运行机制的含义及其构成要素 “机制” （Mechanism）一词最早源于希腊文，原指机器的构造和动作原理。将机制的本义引伸到不同的领域，就产生了不同的机制用语。在社会实践中，机制的建立及其功能的实现是通过体制和制度两个根本要素来实现的。所谓体制，主要是指组织机构的设置、权力
3、的分工及其职能的配置；所谓制度，广义上讲包括法律、法规、规章和制度等一切具有法律约束力的行为规范。而运行机制与机制本质上无异，前者是对机制的动态描述，后者是对机制的静态描述，它在本质上仍是指机制的运行方式以及维系这种运行方式的基本体制与制度。 从此意义上讲，美国反倾销运行机制是指美国反倾销法的运行方式以及维系这种运行方式的基本体制和制度。美国反倾销法运行机制由反倾销的体制和制度构成，这包括：美国反倾销法在立法、执法和司法上的权力分工与职能分配，以及维系三者关系的基本制度。 二、美国反倾销法运行机构的设立原则与权力分配 （一）决定机构设立的法治原则 美国反倾销法运行机构的设立及其权力的运行，是美
4、国分权思想和分权原则的直接体现。孟德斯鸠的论法的精神及其宣扬的分权学说是美国制宪者们的政治信条。制宪者认为，在美国建立一个自由的政府必须实行分权，各种权力应当互相制约。任何一个政府部门在其行使权力的时候，不应对其他部门具有压倒一切的影响。政府的权力必须受控制，控制政府权力最有效的手段是内部控制，必须使政府的内部结构在其相互关系中互相制约。每一部门必须具有宪法上的手段防止其他部门的侵犯，以保障各部门的独立。权力分立和相互制约是美国宪法分权原则的核心，这一原则决定了美国整个官僚体制的设立、运行和发展，也成为美国反倾销法运行机构设立的基本原则。 （二）美国反倾销法的权力分配 按照分权分立、相互制约的
5、原则，美国国会将反倾销的立法权、执法权和司法权分别交与美国国会、美国行政部门和美国专门法院来行使。与此同时，在美国行政部门内部又将反倾销的行政执法权分配给商务部、国际贸易委员会和海关与边境保护署等三个政府部门。 1.反倾销的立法权属于美国国会 联邦宪法第 1 条第 1 款规定：“本宪法授予的全部立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。 ”宪法第 1 条第 8 款第 1 项规定：“国会应有权力，规定和征收税款、关税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福利；但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。 ”这是国会享有反倾销立法权的宪法依据。从美国反倾销法的历次修改及实施的法
6、律程序来看，也证明了这一点。 2.反倾销的执行权分别交给美国商务部、国际贸易委员会和海关和边境保护署 美国商务部是美国主要的综合经济部门之一，具体负责反倾销案件的公平价值调查的是商务部下属的国际贸易管理局，该局负责就进口产品是否构成价格倾销及其倾销幅度进行调查并作出初裁和终裁。美国国际贸易委员会是一个独立的、非党派性质的、准司法联邦机构。在反倾销案件中，美国际贸易委员会主要负责产业损害调查，即负责调查被控进口产品对美国同类产业是否造成实质损害、实质损害威胁以及对同类产业的建立是否构成实质阻碍，并在此基础上做出是否构成损害的初裁和终裁。美国海关和边境保护署中的美国海关边境保护局负责反倾销裁决的执
7、行，由其根据商务部裁定的反倾销税率对进口商品征收反倾销税。3.反倾销的司法权属于美国专门法院 根据美国法律，负责受理反倾销司法审查的机构是国际贸易法院，不服该院裁决时，可向美国联邦巡回上诉法院和美国联邦高等法院提起上诉。美国关于反倾销司法审判机构的设立，维系了美国三级审判的司法体制 三、维系美国反倾销法运行的基本制度 （一）自由裁量权制度 自由裁量权是行政法学上的一个概念，是指行政机关享有在法律许可的范围内根据实际情况，选择采取适当措施履行其行政职能的自由。美国行政法学者理查德B斯图尔特说过， “含糊的、概括的或模棱两可的制定法产生自由裁量权” 。纵观美国反倾销法，有关商务部和国际贸易委员会享
8、有可自由裁量的规定俯首可得，遍布全文，构成了美国反倾销实体规则的基本制度。在价格倾销、产业损害、因果关系以及倾销幅度等的认定方面，模糊的、模棱两可的法律条款比比皆是。比如关于相似产品的认定、出口价格和正常价值的选择以及对他们的调整与比较、生产要素的价格或成本的确定、替代国的选择、损害的确定、因果关系的确定等；该法中使用了大量的模糊性用语，比如“充足的” 、 “充分的” 、“可得事实” 、 “实质性” 、 “可能性” 、 “潜力”等等；还比如该法规定商务部对“非市场经济国家”的认定、管理当局关于商品是否属于本段要求的通知的范围内的决定不受司法审查，等等。 （二）分权与制衡制度 美国反倾销法中的分
9、权与制衡制度主要是通过以下几个方面体现出来的。 1.权力分立 即在美国联邦机构层面，由美国国会行使反倾销的立法权、由美国商务部、美国国际贸易委员会和美国海关边境保护局执法权三个机构行使执法权、由美国国际贸易法院等专门法院行事司法权，形成联邦一级的分权与制衡架构。 2.职能分离 美国将反倾销案件中不同事项的调查权、追诉权和裁决权分别授权给商务部和国际贸易委员会，前者负责价格倾销的调查和裁定，后者负责产业损害的调查和裁定；将反倾销税的执行权交予美国海关和边境保护署。 3.政党人数的相互平衡 美国国际贸易委员会的最高领导机构是由总统任命的 6 名委员组成的执行委员会，根据规定，来自同一政党的委员不得
10、超过 3 名。当投赞成票与反对票的比例是 3 比 3 时，视为委员会裁决损害成立。美国国际贸易法院法官的构成也体现了政党人数平衡，在由总统任命的 9 名法官中，来自同一政党的不能超过 5 人。 4.机构裁决相互制约 一个完整的反倾销案件由四个行政裁决构成， （下转封三） （上接第176 页）即商务部关于价格倾销的初裁、终裁和国际贸易委员会关于产业损害的初裁、终裁。这四个裁决是相互制约的，即国际贸易委员会作出的否定性初裁将直接导致反倾销调查终止；国际贸易委员会和商务部其中之一者所作出的否定性终裁，将最终决定商务部不得裁定采取反倾销措施。 （三）正当法律程序制度 正当法律程序是美国法治的基本原则之
11、一。除美国宪法规定的正当法律程序以外，1946 年的美国联邦行政程序法是适用最广泛的行政程序规则，它们对美国行政机关的行政行为具有普遍的约束力。美国反倾销法关于反倾销案件的调查、裁决、司法审查、执行、行政复审等行政程序中应当遵守的行政规范，就是上述正当法律程序原则和行政程序规则的直接体现，从而沿袭了美国行政程序法确立的对行政行为进行行政控制和司法控制的双重监督模式。 美国反倾销法 、 条例和手册中很多规定，都是对该原则的具体化。 在调查方面，美国反倾销法明确了发起调查的法定依据，规定商务部可依利害关系人的申请或者依职权发起反倾销调查；严格规定了调查档案的公开和保密，保障了利害关系人的知情权，贯
12、彻了行政行为的公开性与透明度原则。在裁决方面，反倾销法明确：裁决必须听证；扩大了当事人参与听证的范围；严格听证程序；证据应当充足；坚持案卷排他性；遵守先例。 （四）有限司法审查制度 从审查的目的来看，美国对反倾销案件进行司法审查制度的目的并非是为了使各方当事人的权益得到公平保护，而是为了实现国会所期望的借助司法审查、限制行政机关在进行反倾销及反补贴调查时拥有的自由裁量权，保证法律以国会预期的严格方式得以执行的厚望，保护美国的国内产业，保护美国的就业。从审查的对象来看，受司法审查的裁决形式上几乎囊括了全部行政裁决，给予以公平正义的印象，但同时又规定几种不受司法审查的例外情形，这就使得反倾销措施的
13、贸易保护功能被骤然放大。从审查的范围来看，美国法院仅对事实裁定和法律结论进行司法审查。对于前者，只要行政裁定是合理的，法院就应当尊重这两个机构的意见；对于后者，只要行政机关对法律的解释和法律的适用符合法律，或者只要其解释和适用合理，法院通常予以尊重并裁决维持。从审查的标准来看，法院遵循“具备案卷记录中存放的实质性证据的支持或在其他方面符合法律”和“专横、任性、滥用自由裁量权或在其他方面不符合法律”两条标准，在本质上，他们都只是一个合理性和合法性的审查标准，这除了给行政机关的行政裁决行为披上了一层合法性外衣，增强了美国反倾销法公平正义的虚假性之外，并未为被调查的外国出口商或者制造商提供能够制约反
14、倾销行政机关的法律救济。总之，法院对反倾销裁决进行司法审查的效果是非常有限的。 （五）国家赔偿责任豁免制度 国家赔偿责任豁免制度包括行政赔偿和刑事赔偿两类，反倾销国家赔偿责任豁免属于前者。国家行政赔偿是指行政主体违法实施行政行为，侵犯相对人合法权益造成损害时由国家承担的一种赔偿责任。从理论上讲，反倾销调查及其裁决属于行政执法行为，当然可能会出现行政违法，也就存在国家行政赔偿的可能，因而应当在反倾销法中设立国家行政赔偿制度，但是，美国行政程序法明文规定，国家赔偿责任豁免制度适用于关税领域，因此，美国反倾销法没有规定国家赔偿制度。这种纵容性的制度安排解除了美国商务部裁决的后顾之忧，使得反倾销法名义
15、上作为一种贸易救济制度，实际上变成了具有多重贸易政策功能的法律工具。四、基本结论 （一）国际反倾销领域的乱象与本质 在国际贸易法领域，倾销始终是被看成一种不公平的贸易行为，而反倾销则是被多边贸易规则授权专门用来制裁倾销行为的合法的政策工具。尽管自 1947GATT 诞生以来，国际反倾销规则饱受诟病，屡经修改，但是该规则的价值取向和制度设计的实质从未改变。纵观几十年来国际社会围绕反倾销规则展开的唇枪舌战后不难发现，要求使之完善规范化的多是发展中国家，阻止修改具体化的则往往是发达国家。之所以如此，是因为前者往往是受害者，后者则是受益者；未变的是自由裁量权这一基本制度，变了的也只是适当压缩了反倾销规
16、则中自由裁量权制度空间。反倾销规则在美国是如此，在其他国家就可想而知。不同的是，在美国等法制比较完善的发达国家，反倾销法的贸易保护功能表现得比较含蓄文雅，而在其他发展中国家却展示得更加直白粗俗罢了。 （二）国际反倾销规则的批判与借鉴 研究美国反倾销法运行机制后发现，维系国际反倾销法高效运转的五项制度相互渗透、相互配合，它们设计精妙，相得益彰，使得反倾销行政机关在采取反倾销措施时进退有据，游刃有余。其中，自由裁量权制度是这个机制的核心，它使得行政机关能够根据情势，灵活高效地执行美国的法律和贸易政策，实现美国的国家战略。在自由裁量权广泛密布的制度环境下，分权制度与正当法律程序制度只是一个道具和摆设
17、而言，其原本的行政控制功能业已消失殆尽；有限的司法审查制度使得专门针对行政行为的司法控制模式徒有虚名，司法机关成了国会监督行政机关实现国会立法意图和贸易保护的看守；国家赔偿责任豁免制度免除了美国商务部的后顾之忧，让它们可以毫无顾忌地通过采取反倾销措施，谋求美国政府对外贸易目标和国家利益的最大化。而这最后一点，正是我们应当学习和借鉴之所在。 （三）国际反倾销规则改革呼声的误区与歧路 长久以来，要求改革国际反倾销规则的主张不少，呼声甚多，但收效甚微。其原因就在于，修补漏洞的建议大都剑指行政裁决中的可自由裁量权，而这正是整个反倾销规则的要害与命脉所在。如果广泛的可自由裁量权没有了，反倾销法的多重贸易
18、政策功能也就丧失了，这既违背了国际反倾销规则制定者的初衷，也损害了包括美国在内的一些发达国家在国际贸易格局中的现实利益。在贸易投资日益自由化的多边贸易体制下，包括美国在内的一些发达国家，仍然高度依赖利用反倾销法在内的贸易政策工具保护竞争力日益衰弱的本国制造业。一套更加完善的国际反倾销规则并非是这些发达国家的福音，相反会成为这些国家采取贸易保护措施的绊脚石。因此，要求完善国际反倾销规则的主张多少存在理想化之嫌。鉴于此，在当下，在处理国家间的贸易关系和贸易摩擦时，仍可将反倾销法作为贸易救济、贸易保护、贸易干扰、贸易对抗等政策工具来使用。 （四）国际反倾销法的功利价值与我们的矫正方向 根据世界贸易组
19、织的要求，国际反倾销规则业已在成员方之间实现了立法上的统一，但在反倾销的执法和司法体制上本质上并不统一，这既符合 WTO 规则的要求，也是各成员方在政体国体、历史传统和社会现实存在的差异使然。即便如此，我们不得不承认，在国际反倾销规则维持现有制度及其漏洞不变的情况下，一个行政执法和司法审判体制被誉为公正和完善的国家或者地区，其使用贸易政策工具的行为，也更加容易赢得国际社会的尊重与信任。有鉴于此，我们认为，遑论完善我国的反倾销立法，我们应当侧重借鉴美国等西方发达国家成熟的行政程序制度和完善的司法审判体制，理顺、完善我国的反倾销执法体制和国家层面的司法审判体制，增强我国执行反倾销法的软实力，提升国家执法和司法的公信力。 参考文献： 1美理查德B斯图尔特.美国行政法重构M.商务印书馆，2002， （5）. 2美伯纳德施瓦茨.美国法律史M.中国政法大学出版社，1997， （4）. 3美雅各布瓦伊纳.倾销：国际贸易中的一个问题M.商务印书馆，2003， （2）. 4王名扬.美国行政法M.中国法制出版社，2003， （4）. 5James V. Calvi and Susan Coleman.American Law and Legal
