1、我国食品安全监管面临的困境及路径选择摘 要 食品安全直接与人民群众的身体健康与社会经济的和谐发展密切相关，食品安全监管如何落实，恐怕不是一个自上而下的政府规制性命令所能解决的，不分类别而强制划一的措施也并非实现食品安全监管的良方。我国食品安全监管必须针对现实问题寻求多元路径进行法治化治理，以法治思维和法治方式提升食品安全监管效能，实现食品安全监管的公共治理。 关键词 食品安全监管 食品安全法 路径选择 公共治理 作者简介：宋琦、牛保忠、韩尚锟，吉林省长春市吉林财经大学经济法专业硕士研究生。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-057-02 近
2、年来，伴随着“苏丹红” 、 “毒奶粉” 、 “瘦肉精” 、 “地沟油” 、 “染色馒头”等一系列食品安全事故的频频发生，国家食品安全监管凸显出了前所未有的困境。由于食品安全监管负荷繁重，而稀缺的执法资源又难以实现监管全覆盖，致使我国以政府主导型的食品安全监管模式无法有效应对日益严峻的食品安全问题，现行的食品安全法律制度也必须进行相应的变革和补强，以切实全面提升食品安全监管效能。 一、我国食品安全监管面临的困境 （一）食品小作坊缺乏监管和法律救济机制不完善 目前，我国有着多家食品小作坊，均由卫生部门前置审批，工商部门发放营业执照。2009 年 6 月 1 日颁布中华人民共和国食品安全法以后，食品
3、小作坊的前置审批权由原卫生部门移交质量技术监督部门监管。而当前，质量技术监督部门又缺乏对食品小作坊监管的相关法律法规和实施办法，从而不能有效完成前置审批工作，导致我国多家食品小作坊无营业执照，无法正常经营，从而不利于我国食品安全监管效能的全面提升。实践中，食品安全事故的频繁发生往往与食品安全的法律救济机制和法律对违法者的惩罚力度是有关系的。我国现行食品安全立法采纳如惩罚性赔偿方式通过惩罚违法者，从而维护消费者合法权益。但是这种立法模式在食品生产经营企业有充分盈利的情况下，这样的惩罚性赔偿方式也无法威慑到企业的违法作为，法律的惩罚力度也无法有效遏制食品安全事故的发生。我国现行食品安全监管不到位和
4、法律救济机制不完善，已大大削弱了法律规制食品安全问题的治理能力。食品小作坊的监管缺失和不到位已凸显出了我国食品安全监管能力的薄弱，食品安全法律救济机制不完善阻碍了我国食品安全监管效能的全面发挥。 （二）农村食品安全监管缺失和消费者权利淡化 在我国一些食品安全领域还存在着监管缺位问题。尤其目前在我国大多数农村、工地、食堂、学校、幼儿园等地方，消毒中心卫生设施不到位，大型宴席餐具不能及时消毒，这些场所存在着食品安全监管缺失问题。也由于国家食品安全监管资源的稀缺，很难对广大农村和学校的食品安全问题进行有效治理，也就必然会导致监管乏力和监管覆盖率低，进而酿成食品安全事故。政府主导型下执法资源不足的食品
5、安全监管模式难以有效应对极其繁重的监管负荷。食品安全问题与普通消费者的生命健康权密切相关，而普通消费者在食品安全诸多方面的知情权、参与权和监督权等法律权利被淡化和边缘化，致使食品安全监管缺乏社会多方力量的参与，社会多元治理资源也难以有效作用于食品安全监管。全国农村食品安全的监管是一个极具繁重负荷的庞大工程，农村食品安全的监管缺失凸显出了我国食品安全监管资源的稀缺和社会共治之路的呼吁。消费者的法律权利淡化严重限制了社会公众力量在整个食品安全监管中的有效参与，也阻碍了我国食品安全监管能力的社会认可。 （三）监管混乱问题严重和监管主体单一 目前，我国有一些地区存在着严重的食品安全监管混乱问题，食品安
6、全多头部门监管， “九龙治水”现象仍然存在，这样一来就难以直接对食品安全问题进行有效监管，也容易造成极大的食品安全隐患。不仅如此，我国食品安全监管主体单一，我国食品安全监管缺乏社会多元力量的制度设计，普通消费者、行业协会和社会公众的监督资源无法有效作用于食品安全监管。 食品安全法实施条例第 5 条、第 9 条、第 14 条、第 18 条、第 48 条等多个条款在食品安全风险监测和评估、相关信息通报、食品安全标准和食品安全监督管理等诸多方面都作了明确规定。我国食品安全立法规定食品安全事故首先应向食品安全监督管理部门上报，食品安全的监管一切为了政府的需要，而不是首先对社会公众和普通消费者负责，法律
7、赋予的公众知情权、监督权流于形式，食品安全监管主体的单一化难以有效发挥社会多元力量的制衡作用。我国食品安全监管混乱和主体单一严重限制了食品安全监管效能的有效发挥和提升，也阻碍了我国食品安全法治建设的规范化进程。 二、提升我国食品安全监管效能的路径选择 （一）进一步完善农村食品安全监管 农村食品安全法治建设作为我国整个食品安全法治建设中的重要组成部分，农村食品安全监管的有效性直接关系着整个食品安全法治建设的成败。完善农村食品安全监管必须区分城乡差别和意识差异促使法律标准多元化。食品安全监管要强化农村宴席、集市、工地、食堂、学校、幼儿园等领域的食品安全监管，进一步加强学校食堂、饮用水卫生等场所的监
8、管力度，保证食品安全覆盖“从农田到餐桌”食品链的全程监管。食品安全监管必须明确合理配置相关部门的权责，卫生部门要严格依法对餐饮服务行业的许可准入，完善餐饮服务行业的监督管理以及餐饮经营单位、建筑工地食堂等场所的食品安全监管，进一步实现农村食品安全监管和食品小作坊的法律治理，切实保障广大农村地区的食品安全和广大消费者的切身权益，促进我国食品安全法治建设的全面展开。 （二）在全社会营造人人关心食品安全的良好氛围 食品安全法律法规必须建立在依法行政和文明执法的基础之上，以取得全方位的食品安全的严格执法效应，使食品安全执法者以法制观念约束自己，廉洁自律不徇私情，按照法律法规严格执法，努力提升食品安全监
9、管能力。食品安全监管必须强化企业第一责任人的意识。进一步深入开展食品安全进社区、进学校、进商户、进机关、进村镇的法律宣传活动，积极宣传与食品安全相关的法律法规，开展食品安全知识讲座，努力提高人民群众依法维权和自我防护的意识，营造全社会人人关心食品安全的良好氛围。加大食品安全法的宣传力度，采取多种形式进行宣传，充分利用“消费者权益保护日、法制宣传日”等与食品安全有关的宣传日，坚持以学校、社区为宣传阵地，以电视、报纸、网站和简报为宣传媒介，通过展板、横幅、标语等形式，大力开展食品安全宣传教育活动，推动我国食品安全理念的不断提升，以取得食品安全宣传效果和社会效应的全面渗透，提高我国广大人民群众的食品
10、安全意识和法律观念。培育食品安全理念必须在全社会营造人人关心食品安全的良好氛围，培养人人懂得以食品安全法律法规维护自身合法权益的意识自觉，以社会共治推进食品安全的有效监管和食品安全法治建设的实现。 （三）强化食品安全责任制和责任追究制 食品安全监管应强化权责明确和监管有力，食品安全责任逐级分解落实，逐级考核，确保人力、物力、财力到位，逐级完善食品安全的责任追究制度。食品安全的责任追究制事关普通消费者和社会公众的权益实现和相关企业违规行为、违法所得的有效治理以及相关部门监管的权力合法性和执法公信力的社会认可。进一步明确食品安全监督管理的权力、义务与责任的统一性，严格相关部门对食品安全领域的监管职
11、责，确保食品安全监管责任的切实履行，促进食品安全监管效能的全面提升。完善食品安全执法体制，严格执行食品安全行政问责制度，优化食品安全执法责任，提升食品安全执法绩效。进一步完善食品安全的公益诉讼，合法合理地对普通消费者的合法权益和社会公共利益进行有力维护，对违法食品生产经营企业、违法决策人和不作为的相关部门进行相应的惩罚和责任追究，从而实现食品安全问题的法律救济。强化食品安全责任制和责任追究制是实现食品安全的法律救济和落实责任、追究责任的制度依据，也是实现食品安全法治建设的重要内容。 （四）推进食品安全的社会共治 食品安全的法律设计影响着消费者的切身权益和社会的和谐稳定。在我国构建社会主义和谐社
12、会的背景之下，食品安全法在很大程度上，是不同制度规则的利益衡量。食品安全法作为监管食品生产经营、维护社会整体利益的有力工具，其制度设计的优劣与否，直接影响着食品安全监管效能的实现。在食品安全事故的发生、应急和监管过程中，社会公众、行业协会和普通消费者等多元主体的力量有着重要作用。食品安全监管应注重社会多元主体的力量。食品安全监管应当引入社会多元力量推进食品安全问题的社会共治。食品安全监管必须运用法治思维维护普通消费者和社会公众的法律权利，促使普通消费者、行业协会和社会公众等社会多元力量在整个食品安全监管过程中的作用发挥，使社会多元力量能够作为食品安全协同治理的合法主体参与到食品安全监管中来，以
13、全面提升食品安全监管的效能。通过法治方式将社会多元力量吸纳到食品安全的监管主体中，明确社会多元主体的角色和行为选择。食品安全的社会共治是弥补我国食品安全监管主体单一化提升食品安全治理绩效的良药，也是进一步分担食品安全监管负荷充实我国食品安全执法力量的廉价资源。食品安全监管引入社会多元力量走社会共治之路，也是实现食品安全公共治理的必经程序。 参考文献： 1黄仕红.食品安全行政执法的问题及解决思路.学术论丛.2009（1）. 2张朝华.市场失灵、政府失灵下的食品质量安全监管体系重构.甘肃社会科学.2009（2）. 3穆宏强.农村食品安全现状及监管对策.中国食品药品监管.2009（7）. 4戚建刚.我国食品安全风险规制模式之转型.法学研究.2011（1）. 5吴元元.食品安全信用档案制度之建构.法商研究.2013（4）.
