1、浅析控制环境对高校内部控制的影响摘 要：内部控制作为高校管理至关重要的组成部分，在高校的运行和管理活动中发挥重要作用。然而，高校内部控制方面的问题已是各高校面临的共同问题，无效或者低效的内部控制阻碍高校长足发展，内部控制不能在高校的发展历程中充分发挥其效用引起了许多高校管理人员和社会各界相关学者的重视。从高校内部控制的控制环境因素出发，对高校内部控制的现状、存在问题进行分析，并在此基础上重点就控制环境因素针对高校内部控制管理建设与具体改善措施进行探讨，希望为高校内部控制管理工作带来一些启发与参考。 关键词：高校；内部控制；控制环境 中图分类号：F239 文献标志码：A 文章编号：1673-29
2、1X（2013）35-0269-03 引言 （一）COSO 理论下的内部控制控制环境 COSO 理论下，内部控制被宽泛地定义为一个由主体的董事会、管理层和其他人员实施的、旨在为实现以下各类目标提供合理保证的过程：经营的有效性和效率性、财务报告的可靠性、符合适用的法律和法规。内部控制包括 5 个相关联的构成要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。控制环境作为其他所有构成要素的基础，为其提供了秩序和结构，控制环境要素包括：主体员工的诚信；道德价值观和胜任能力；管理层的理念和经营风格；管理层分配权力和责任、组织和开发其员工的方式；以及董事会给予的关注和指导。 （二）COSO 理论下高校
3、内部控制控制环境 高校内部控制是指高校为了维护高校资产的安全、完整，保证会计信息真实、可靠，防范财务风险，防止财务舞弊，实现内部控制的基本目标而形成的一套制度、方法、措施和程序。其基本目标是：保证高校经济活动和会计行为的合理合法性、会计资料的合法真实完整，以使高校及时发现存在风险、有效防范风险，保护资产的完整性、安全性。本文依据 COSO 理论框架，从组织结构、权责分配、人力资源政策、高校社会责任作为高校内部控制环境的四个指标对高校内部控制环境进行分析，旨在提高高校对于人、财、物的管理使用效率，节约高校运营成本，降低高校运行风险，实现高校长足稳健发展的战略性目标。 一、高校内部控制控制环境的现
4、状 （一）高校内部控制及控制环境重要地位及相关问题日益凸显 高校作为国家教育与科技发展的前沿力量，在整个国家民族发展中有着毋庸置疑的重要性，也必然带来高校发展备受关注，高校发展过程中出现的问题也成了高校自身员工及社会、政府关注的一个焦点，随着告别计划经济和政府包办，其发展的自主性在不断增强，但同时高校作为非营利组织，作为一个组织存在，必然需要资金运营，故也会存在由于财务监控方面的漏洞而导致的贪污腐败现象的发证，而内部控制的不完善乃至缺失是这些现象发生的一个共性原因。2001 年、2004 年，财政部、教育部相继出台了一系列内部控制规范，但仍然改变不了高校内部控制问题的普遍存在现象。究其原因，内
5、部控制环境中出现的问题是根源，其作为其他所有内部控制要素的基础，重要地位不可撼动。 （二）高校内部控制及控制环境受关注度日益增高 近年来，无论国家审计署、各地教育主管部门、财政主管部门等进行的政府债务统计工作，还是高校领导离任经济责任审计工作、会计基础工作规范化验收工作、高校年度审计工作、骨干示范院校验收审计工作等各项检查工作，不论从工作开展的出发点还是检查结果来看，无一不体现了内部控制对高校发展的重要性，在各项工作的整改措施中，内部控制的重要性也成了各高校关注的焦点，控制环境作为内部控制的基础成了重中之重。 二、高校内部控制控制环境存在问题 （一）现有组织结构无法有效进行内部控制 1.纵向的
6、权利义务易阻碍有效内控决策 高校的人财物归属于不同部门进行管理，且每个部门均有相关负责人，同时，这些部门及负责人又分属于不同院领导管理，部门之间互不干涉与协调，权利与义务的关系是一种纵向关系。因此，缺乏一个专门的机构，对每一具体决策从内部控制的各个方面来权衡利弊进行综合分析，从而缺乏针对每一项活动专门管理和监督的有效内部控制。这就必然导致各个部门都从自己部门角度出发，散漫地进行每项活动的决策，而并非从学校整体内部控制的有效性角度考虑进行决策。 2.内部审计独立性无法充分发挥 高校的内部审计部门也不能发挥独立性，许多高校的内部审计部门由于受分管院领导管理或是不愿得罪兄弟部门，在内部审计方面发挥不
7、了其独立监督追责的职能，通常只是走个形式，特别是针对校内的部门审计（如成教院、后勤处、校办企业的审计）往往提不出什么实质性问题。是不是这些部门都不存在问题？答案显然是否定的。事实上，许多高校的贪污受贿案件都与这些有自己收入来源的部门有着千丝万缕的联系。由于内部审计部门多数只是针对相关财务事项的事后审计，即使发现问题也只是要求整改，无实质性惩罚措施，至于有关从管理角度去对相关事项进行风险审计，几乎很少高校涉及。 （二）权责分配问题 1.从领导层面上看 目前，我国大陆高校多为党委领导下的校长负责制，权责划分比较模糊，权力的纵向级别比较明显，注重行政权力，学术权威不受重视，缺乏民主氛围和权力的横向制
8、衡。 2.从财务、审计等部门内部看 财务、审计部门每个岗位分工较为明确，但由于各部门许多工作环节环环相扣的特殊性，责任界定较为困难，导致许多高校的现状是分工不分责；又由于高校不像企业一样绩效与工资合理有效挂钩，有无责任待遇一样，即有效的问责机制较为缺失，由此形成了许多高校管理工作的现状：分工不分责，分责不问责。 （三）人力资源政策问题有效激励、竞争与约束机制的缺失 1.有效激励机制的缺失 高校管理模式中，重中高层管理人员轻专业教师及普通管理人员的现象普遍存在，青年教师及普通管理人员的待遇存在“被平均”现象，难以调动这些中坚力量的积极性。在高校人才发展、学科建设、教育创新的道路上，教师待遇尤其是
9、青年教师待遇问题是造成许多人才流失现象的原因。也因高校缺乏有效的考核机制，高校员工收入通常都是按职称职务有固定的级别，其总体趋势也是“只上不下” ，故同一岗位员工不依工作量和成绩论工资而是职务职称论工资，这样的体制无法提升青年教师主动工作的积极性，不利于他们积极主动投身高校教科研质量的提升事业。 2.人才的竞争与约束机制缺失 高校高层管理人员的任用由政府任命，中层管理人员由学校高层管理人员任命。这样的人用机制，高层管理人员的专业素质有时难以保证，许多管理人员认为内部控制就是财务部门的事情，将内部控制与内部会计控制划等号，高层管理人员缺乏提升自身素质的动力甚至缺乏自我约束管理；高校内部中层管理人
10、员的任命存在论资排辈现象，仍然存在中层“能上不能下”的问题，不能实现庸者下能者上的有效竞争与约束机制。 （四）高校社会责任 由于教育重要性的不断提升，国家对教育问题的关注度不断升温，高校接受上级教育、审计、财政、物价部门对于收入来源、经费使用及资产管理状况的检查较为全面且频繁。多数高校每年均要接受部分上级部门对收费情况及资金使用情况的检查，但对于检查中出现的问题基本不公开，正因如此，对于出现的问题的整改措施以及措施施行进度情况，没有相应的社会监督甚至是法律追责。缺少了学校内部及外部社会监督甚至法律追责来评价高校旅行社会责任的情况，高校履行社会责任的主动性、积极性还不够，履行情况的评价监督追责也
11、缺失。 三、高校内部控制控制环境的完善措施 （一）完善高校内部控制制度规范性文件 上级部门政策性制度支持，尚未有明确的关于高校内部控制的制度规范性文件，包括明确内部控制目标。 高校自身内部控制制度的完善，包括业务层面的财务管理制度、合同管理制度、采购管理制度、投资管理制度、内部审计制度、工程项目管理制度、内部控制检查监督制度等。 （二）构建内部控制组织机构的建议 1.健全独立的组织结构 建立院长负责制下的内部控制管理委员会，制定财务部门牵头，联合审计处、纪委、监督处、资产处等职能部门以及高校相关管理专业的专家进行全面的内部控制管理工作制度，完善内部控制的组织架构，规范内部控制管理活动的权、责分
12、配，加强内部控制管理工作执行部门的独立性。所有重大事项的决策需要内部控制委员会的各成员进行分析讨论进行决议。 2.完善组织结构人员责任界定及决议模式 对于内部控制委员会人员的构成，应有每个相关部门派出至少 2 人以及校内管理专业相关专家。将所有这些委员构成内部控制管理专家库。委员的选派任用实行一票否决制，即在任期间出现渎职行为，经内部或外部检举并查证属实的，立即罢免委员资格且永不再任用。决议模式为，每次进行重大事项表决时，由专家库随机抽取各部门 12 名以及专家数名，采取 3/4 或者全票通过表决制进行所需研究事项的表决。这种委员会随机抽取人员模式能够有效避免长期由固定人员进行决策带来的事先或
13、事后渎职受贿、集体渎职受贿现象。 （三） 实现权责的合理有效分配 1.责任分配与权力授予 权责分离是为了让不相容的业务由不同的人来完成，以减少多人串通舞弊的机会。所以权责分配是首要，包括纵向权责划分以及部门内部各员工之间、岗位之间权责的划分，其次，问责机制的加强，应当建立合理有效的责任承担及相应的追责或惩罚机制。 2.行为准则和必要专业人员的重要性 与内部控制相关的行为准则至关重要，如每位员工岗位职责。另外，每个岗位要求相应的必要专业人员使得高校能够游刃有余地开展合理有效的内部控制活动，尤其是与数据处理和会计、审计职能相关的专业人员。 （四） 发挥人力资源政策的效用 1.政策、制度制定及程序实
14、行方面 在员工的聘用、培训、晋升、薪酬方面，借鉴企业的优秀用人制度，实行用人与绩效挂钩，摒弃用人中“能上不能下”的老观念，实施竞争与淘汰制度，有效利用激励与惩罚机制，提高优秀人才尤其是广大中青年人才的参与度，践行内部控制评价机制，增强全体员工的内部控制意识，科学合理配置各级人员内部控制活动中的权限。 2.偏离既定政策的补救措施 在员工偏离了既定的人力资源政策的情况下，要合理采取有效的补救措施。适当的补救措施能够降低损失或者弥补已经发生的损失。例如，对违反学校相关规定超过 3 次以上（含 3 次）的，关键岗位人员要适时被他人替换；对严重违反国家法律的人员，由学校分管部门移交司法部门处理等。 （五
15、）促进高校履行社会责任的主动性和积极性 高校在接受各上级管理部门检查后，要针对上级部门提出的意见进行整改。但是，对于整改的效果，上级部门往往不能有针对性地进行验收。故建议各主管部门应考虑该针对整改情况进行验收，并出具高校检查验收报告及整改意见，还要对整改验收情况进行公告，以接受社会各方的监督，以此约束高校更好履行社会责任。如此才会提高高校履行社会责任的主动性和积极性。 参考文献： 1 企业内部控制标准委员会秘书处组织翻译.内部控制整合框架. 2 高桂兰.加强高校内部控制的思考J.财会通讯，2012， （1 中）. 3 阚淑媛，杨红艳.高校内部控制环境优化浅析J.财会通讯，2012， （1 中）. 4 高庆峰.高等学校内部控制制度建设问题及对策J.会计之友，2013， （1 中）. 5 石艳萍.高校会计信息系统内部控制研究J.会计之友，2013， （4 中）.责任编辑 高惠琦
