1、特种设备事故受理调查主体及行政处罚责任主体研究【文章摘要】 本文论述了如何在特种设备事故调查处理过程中认定事故受理调查主体及行政处罚责任主体，并以两起特种设备一般事故为例，详细说明了事故受理调查主体及行政处罚责任主体认定的程序和方法，以及需要注意的事项。 【关键词】 特种设备事故；受理调查主体；关联图法；劳务派遣和劳务外包；连带责任 随着经济社会的快速发展，特种设备领域也出现了越来越多的新情况、新问题，在特种设备事故调查处理过程中，由于特种设备事故调查处理导则的相关规定过于笼统，部分内容和程序不够明确、具体，使特种设备事故调查遇到诸多疑难问题。现就两个案例，对如何在特种设备事故调查处理过程中认
2、定事故受理调查主体及行政处罚责任主体的问题进行探讨。 案例一： A 公司与 B 公司于 2013 年 5 月 27 日签定了服务外包协议 ，A 公司承接 B 公司干粮包装区域、湿粮区包装及转盘区域、零食包装区域的包装劳务，膨化区、烘干区、谷物区、成品库房的生产支持。协议期自2013 年 6 月 1 日至 2014 年 5 月 31 日。 2013 年 8 月 10 日，A 公司一名工人在 B 公司谷物车间内无证私自操作叉车给入料口叉料时，由于误操作，致使叉车由北向南倒车将自己挤在入料口西侧的钢结构提升机上，导致多脏器受损。事故发生后，C 区质监局牵头，会同区有关单位组成事故调查小组，开展事故调
3、查处理工作。11 月 8 日，经事故调查组勘查后认定：该事故发生的直接原因是 A 公司员使用叉车在叉料过程中，由于缺乏必要的安全操作技能，致使事故发生。间接原因是 A 公司安全管理存在漏洞，未严格履行生产作业过程中，对生产作业人员的安全管理。导致工人在无场（厂）内专用机动车辆操作证的情况下，违章操作，导致事故的发生。11 月 29 日，C 区政府作出批复，责成 C 区质监局依据职责按调查报告的处理意见处理。12 月 15 日，经 B 区质监局案件审理委员会讨论决定，依据条例第 88 条第（一）项的规定，对 A 公司作出罚款 12 万元的行政处罚；依据条例第 89条第（一）项规定，对 A 公司法
4、定代表人宋某处上一年度收入 5.946 万元的 30%，即 17838 元罚款的行政处罚。 案例二： 2013 年 11 月 19 日，A 公司员工杜某带领其伙伴乘坐该公司尚处于安装调试阶段的滑道。当日 A 公司员工王某为杜某一行人开启滑道，杜某未按要求系安全带，且不遵守乘客注意事项，在乘坐滑车上行过程中折入与前一辆车之间的轨道中，所乘车辆将其向上拖行 20 米，受挤压死亡。事故发生后，B 区质监局牵头，会同区有关单位组成事故调查小组，开展事故调查处理工作。 1 关于事故受理调查的主体 如果对事故受理调查的主体出现理解上的偏差和分歧，则会导致主体各方职责不清、分工不明、配合不力、事故调查处理渠
5、道不畅通、时间上不能遵守时限规定、处理结果不能完全执行等一系列的问题。要确认事故受理调查的主体，要注意以下几个问题。 1.1 厘清特种设备事故的定义。 在事故调查前，首先要厘清什么是特种设备事故，什么是安全生产事故，什么是意外事故。 根据特种设备事故报告和调查处理规定 （国家质量监督检验检疫总局第 115 号令）对特种设备事故的定义：指因特种设备的不安全状态或者相关人员的不安全行为，在特种设备制造、安装、改造、维修、使用（含移动式压力容器、气瓶充装） 、检验检测活动中造成的人员伤亡、财产损失、特种设备严重损坏或者中断运行、人员滞留、人员转移等突发事件。 从设备的角度来看，不安全状态并造成了事故
6、的设备应在国家质检总局颁布的特种设备目录之中，且参数范围应该符合特种设备安全监察条例第九十九条的规定。同时，应该注意的是设备应具备特种设备的功能。一些处于制造、安装、改造、维修和维护保养过程中的特种设备，如果这些设备不具备特种设备的功能，在这些过程中发生的事故应由安全生产监督管理部门按照安全生产事故进行处理，比如在锅炉制造过程中焊接时发生的员工触电伤害。而在特种设备调试过程中发生的事故，则应列入特种设备事故，因为这个时候，这些设备已具备特种设备的功能。 从人员的角度来看，根据特种设备事故调查处理导则第五条解释：特种设备相关人员的不安全行为造成的特种设备事故，是指因行为人违章指挥、违章操作或者操
7、作失误等造成的事故。在实际事故调查处理中，有一种观点认为“特种设备相关人员”仅仅是指特种设备作业人员及相关的管理人员，非特种设备作业人员及管理人员不安全行为导致的事故应属于安全生产事故或意外事故。笔者不同意这种观点，首先，行为人只要操作特种设备，就与特种设备发生关系；更重要的是特种设备安全监察条例第五条第二款明确规定：特种设备使用单位主要负责人应当对本单位特种设备的安全和节能全面负责。故在特种设备无安全隐患时，由于人的不安全行为导致的事故，应属于特种设备事故，由质监部门牵头按照特种设备事故进行处理。 经过上述分析，案例一、案例二均由无证人员违章作业导致的事故，属于特种设备事故。 1.2 确定事
8、故受理调查的主体 北京市质量技术监督局与北京市安全生产监督管理局于 2011 年发布了关于特种设备事故调查处理有关问题的意见 ，就特种设备引发事故的调查处理职责进行了规定：在特种设备使用及检验检测过程中发生的人员伤亡和直接经济损失的事故，以及，由质量技术监督部门牵头组成调查组，按照特种设备事故组织调查处理，安全生产监督管理部门作为调查组成员单位，依法配合事故调查处理。 案例一发生在叉车使用过程中，应由质量技术监督部门牵头调查处理。 案例二发生在滑道调试过程中，虽未正式投入使用，但按照上述分析，滑道已具备特种设备功能，故应由质量技术监督部门牵头调查处理。2 关于特种设备事故中行政处罚责任主体的认
9、定 特种设备事故报告和调查处理规定 （以下简称“规定 ”）第二十三条和特种设备事故调查处理导则 （TSG Z0006-2009） （以下简称“导则 ”）第十条分别对调查组的职责进行了明确，规定事故调查组要“认定事故性质和事故责任” 。认定事故责任，就必须明确责任主体。 2.1 责任主体的范围 从中国行政法学角度来看，特种设备责任主体包括行政主体和行政相对人。行政主体是指享有行政职权，以自己的名义行使行政职权并独立承担责任的组织，行政相对人指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人。具体来说， 条例第八十八条、第八十九条规定的对事故发生负有责任的单位、对事故发生负有责任的单位的主要负责人
10、，可能是特种设备安全监察部门或国家工作人员，也可能是对事故发生负有责任的单位或负责人。 2.2 责任主体的认定 由于政府机构存在部门之间的职能交叉和权限冲突，而且随着市场经济的发展和社会分工的细化，特种设备的产权单位、特种设备的使用单位和特种设备的作业人员三者发生分离的情形呈现出增长的趋势，这无疑给特种设备事故调查及责任主体的认定造成一定的困难。笔者大胆地引入质量管理“新七种工具”之一的“关联图法”来认定特种设备事故行政处罚责任主体。 （1） “关联图法”的概念 关联图，又称关系图，是用来分析事物之间“原因与结果” 、 “目的与手段”等复杂关系的一种图表，它能够帮助人们从事物之间的逻辑关系中，
11、寻找出解决问题的办法。事物之间存在着大量的因果关系，在这种情况下，理清因素之间的因果关系；从全盘加以考虑，就容易找出解决问题的办法。 关联图法的使用非常简单，它先把存在的问题和因素转化为短文或语言的形式，再用圆圈或方框将它们圈起来，然后再用箭头符号表示其因果关系，借此来进行决策”解决问题。 1）明确所要解决的问题； 2）收集证据，寻找原因； 3）用简明扼要的语言表达这些因素； 4）连接因果关系，制作关联图； 5）找出重要原因并标记区别； 6）提出改善对策。 关联图的判别方法：其中箭头只进不出的是问题，箭头只出不进的是主因，箭头有进有出的是中间因素，箭头出多于进的中间因素是关键中间因素。 （2）
12、 “关联图法”在特种设备事故行政处罚主体认定中的运用。 以案例一为例，按照关联图的制作步骤，首先确定“伤人事故发生”为主题，然后事故调查组根据所搜集的证据进行讨论，寻找问题及原因；将各因素之间的关系用箭头连接，制成关联图；按照判别方法找出主因和关键因素，最终形成特种设备事故分析关联图，见图 1。 由图 1 可见，运用关联图的判别方法， “伤人事故发生”为讨论的主题；“A 公司员工违章作业”是直接原因；“A 公司车间安全管理员失职”是关键间接原因， “A 公司安全管理制度不健全” 是问题的主因， “B 公司安全管理制度不健全”是问题的次因。 经过上述分析，事故调查组对 A 公司及其法人按照条例第
13、 88 条第（一）项、第 89 条第（一）项的规定进行了行政处罚，并在事故调查报告中，对 B 公司提出安全管理方面的整改建议。 在对事故发生的征兆、时刻、位置、状态、痕迹等事实证据资料的分析和确认后，关联图法将导致特种设备事故发生的各因素之间的逻辑关系暴露和展开，最终从综合角度来分析问题，为事故调查组最终对事故责任主体作出认定起到了指导作用。 2.3 关于劳务派遣和劳务外包 在市场经济的发展和社会分工的细化这一趋势下，特种设备领域中也出现了劳务派遣和劳务外包这两种形式，在特种设备事故行政处罚主体的认定要注意这两者的区别。 （1）法律关系不同，这是两者最主要的区别。劳务派遣中，三方主体之间形成三
14、个法律关系。劳动力的实际使用者是用工单位，雇佣者是劳务派遣单位，不同于传统意义上的劳动关系；外包用工中三方主体间只存在两个法律关系，劳动力的实际使用者和雇佣者都是承包人，劳动者与承包人之间是劳动关系，这种劳动关系与标准的劳动关系无异。 （2）违法的后果不同。劳务派遣关系中，因为工作给派遣员工造成损害的，劳务派遣单位和用工单位按照劳动合同法承担连带赔偿责任；在劳务外包中，发包方与承包方的员工并不直接发生劳动关系，除必须确保提供必要的安全生产条件外，无须对承包方员工承担任何法律责任。 在案例一中，A 公司与 B 公司签订了服务外包协议，A 公司与 B公司属于劳务外包，A 公司的员工与 B 公司并不
15、直接发生劳动关系，因此事故调查组认定 B 公司无须对 A 公司员工承担任何法律责任，但与 A 公司一样，作为特种设备的使用单位，事故调查组依然要求 B 公司完善特种设备的管理。B 公司整改结果是给每一位授权的叉车司机配发钥匙，并规定叉车司机在离开叉车时，必须拔下叉车的钥匙。 2.4 关于连带责任 假设在案例一中，A 公司的员工与 B 公司是属于劳务派遣，那么这起案件按照关联图的制作步骤形成特种设备事故分析关联图，见图 2。 运用关联图的判别方法， “伤人事故发生”为讨论的主题；“A 公司员工违章作业”是直接原因；“A 公司车间安全管理员失职”和“B 公司车间安全管理员失职”间接原因， “A 公
16、司安全管理制度不健全” 和“B公司安全管理制度不健全”是问题的主因。 经过上述分析，按照传统行政惯例应该对 A 公司及其法人、B 公司及其法人分别按照条例第 88 条第（一）项、第 89 条第（一）项的规定进行行政处罚。 笔者认为这样的做法加大了特种设备事故调查组的举证责任，且作出的处罚决定容易违反过罚相当原则，不利于处罚决定的执行，例如其中有的违法者很有钱，有的很穷。 “连带责任”的观点出现在台湾“行政法院”实务中，即仅就一项被处的法定罚款，由各行为人共同负担全部违章责任负连带给付责任。让共同违法行为人承担行政处罚连带责任，不仅可使特种设备事故调查组无需区分共同违法行为人各自的责任轻重，而且
17、可以确保处罚决定符合“过罚相当”原则，有利于处罚决定的执行。在具体的特种设备一般事故处理当中，如果一个行政相对人承担了全部责任之后，可以通过民事诉讼途径向其他行政相对人追偿。 不过为了防止连带责任过度扩张，避免株连问题的出现，特种设备一般事故连带责任的范围还需要由法律加以明确规定。 【参考文献】 1侯康宁，黄文和.注重特种设备事故调查处理过程的依法行政.监察与检验，2010，27（6）. 2皮纯协，张成福.行政法学.北京：中国人民大学出版社，2002. 3马龙，黄强，谢汉生.关联图法在铁路节能问题分析中的应用.铁路节能环保与安全卫生.2013，3（2）：80-82. 4唐天兵.劳务派遣与业务外包对比分析 J.黑龙江科技信息.2011（30）. 5肖泽晟.黄丽华.行政法学研究.2012（01）：32.
