1、论以社会动员机制应对突发性事件摘 要 预防和解决各类突发事件，政府的力量往往是有限的，还需要社会各阶层的广泛参与，把潜在的资源转化为现实有效的新生力量。社会动员机制的完善，是公共突发事件处理是否及时、有效的重要因素；社会动员机制的完善，有利于促进各种矛盾的化解和问题的解决，进一步维护社会的公平与正义，这无疑是有利于和谐社会建设的。 关键词 应对突发事件 完善社会动员机制 提高应急管理能力 基金项目：论文为江苏高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）及江苏省高等学校大学生创新重点项目公安机关应对突发事件预警机制研究以南京青奥会处置预案为分析样本 （项目编号201310329007Z）的阶段性成果
2、。 作者简介：鲁德称，江苏警官学院 2011 级法律系民商法专业学生。 中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-208-03 常言道：“天有不测风云，人有旦夕祸福” ，人类现在正处于高速发展时期，遇到的各种突发的事件也越来越频繁。豍在人类发展的进程中，危机四面埋伏。预防和应对各种危机和突发事件，往往是政府难以独自解决的难题。人类的发展史，在某种意义上说就是不断遭遇并解决不断涌现出来危机，从危机的解决中吸取教训，并不断地提高应对危机的能力。人类社会发展至今，现代化进程也是不断的加快，对于资源的需求也是越来越高，人与人之间的贸易交往也是越来越多，再加上网
3、路的普及等因素的复杂化，现在所处的生活环境都进入了一个接近饱和的状态，突发事件的发生也越来越频繁，危害也逐步提升，影响较以前也是更为明显。豎突发事件的应急管理，是资源的集结与事件的发展、应急决策和资源冲突以及不同利益群体之间资源互动与博弈的过程。在遭遇巨大的危机和挑战面前，一个国家、一个民族、一个社会是否有力量，能否战胜困难，不仅取决于防御机制、资源状况、社会成员的素质，更重要的一点在于是否具有完善的社会动员机制。在危机面前，若使国家、民族、社会的力量团结起来，有效的社会动员就是重要得条件。完善的社会动员机制，能够将社会的人力、物力、财力等各种潜在的有用资源发动起来，形成新生的力量；反之，各种
4、社会资源处于潜在状态，不能有效形成现实的新生力量。所以，建立强力有效的社会动员机制，是应对突发事件的重要途径。 一、社会动员的相关理论基础与现实背景 （一）理论基础 “动员”一词最初用于军事领域，是与战争相伴而生的一种军事活动，主要是指战争动员，其本质是国家资源由民用向军用转换，以满足战争的需求。有学者认为，社会动员最初是指被战时的激情所激发的寻求促进变革和发展、有计划的大规模运动，旨在发动群众支援战争。后来慢慢在人类社会的发展中被逐步引入，人们在社会不断发展的影响下，其态度、价值取向慢慢发生变化的过程。 社会动员可以理解为一种有计划地促进社会和谐与发展的战略，强调充分发挥社会各阶层的作用和广
5、泛参与度，其实质就是将抽象的社会发展目标转化成实际的社会行动的过程，只要它的发展目标真正反映了人民群众的需求，社会各阶层广泛参与进去，财力资源又有支持，这样人力、物力都有保障，社会动员就能得以实现。据此，我们可以引用联合国儿童基金会对于社会动员的定义：一项人民群众广泛参与，依靠自己的力量，实现特定的社会发展目标的群众性运动，是一个寻求社会改革与发展的过程。它以人民群众的需求为基础，以社区参与为原则，以自我完善为手段。 （二）现实背景 2014 年南京青奥会是中国继北京奥运会、广州亚运会、深圳大运会后，我国又一次承办的一个国际综合性的重大体育赛事，也是南京目前承办的规格最高的赛事，这对于南京来说
6、既是机遇又是挑战，如何才能将青奥会完美的呈现在世界人民的眼中，成为南京市政府目前最为关注的话题。公共安全也是别人评价青奥会成功与否的重要标准之一，所以行之有效的预防和解决突发事件的措施就显得尤为重要。我国目前正处于全面建设小康社会的重要时期，工业、信息、贸易、与国际接轨等都以前所未有的速度发展。在此过程中，观众的高度流动性、各种组织机构的复杂性和多样性、城市建设和发展的快速性较易引发各类突发事件，这些事件可能又会存在某种联系而使影响不断地扩大、升级。以上种种的因素，都将使南京成功举办青奥会的公共安全隐患愈为明显。 二、完善社会动员机制对于应对突发事件的重要性 （一）突破资源的有限性 公共突发事
7、件具有突发性、紧急性、破坏性和复杂性等特点。在应对此类重大的公共突发事件时，政府所掌握的资源、解决危机的能力往往都是有限的，不能及时高效的解决、救助。因此，完善的社会动员机制是很有必要的，鼓励大家一起参与进去，整合全社会的力量一起攻克面临的难题。目前，社会上可以运用的资源是很丰富的，例如社区、志愿者、媒体都是政府可以动员的对象，在危机发生的过程中，社区和媒体都能起到一定的舆论向导，引领社会朝着正确的解决方向迈进，志愿者则可以在次过程中弥补政府救助能力不足的缺陷。因此，为了有效解决公共突发事件，提升公共危机管理的能力，改变政府资源有限性等问题，我国建立完善、高效的社会动员机制已迫在眉睫。 （二）
8、促进社会的稳定与和谐 社会动员是引导公众认同、支持和配合政府工作，并解决突发事件的基础工作，可以把政府的指导思想迅速的、准确的传递给社会各界，让公众及早了解到事件的严重性和将导致的后果，及早做好应对措施，避免危机发生时引起社会骚乱等危及社会稳定、和谐等行为。另外通过了解政府的有关应急方针，公众也能获取到政府正在积极地应对突发事件等信息，增强公众战胜危机的信心和对政府工作的信任。另一方面，社会动员能迅速发布危机的最新信息动态，让公民及时获得准确的信息，可以减轻、避免公众因信息闭塞或他人散播的摇言而引起社会不安现象及骚乱行为，防止危害结果的进一步恶化或扩散。同时，社会动员还可以通过不同的途径进行危
9、机防范、安全和自救意识的教育，也可以组织公众自救、互救，或提供心理援助，能有效激发公民战胜危机的信心和信念，降低危机所造成的影响和危害。豏 2005 年 11 月 23 日，位于松花江上游的吉林石化发生爆炸事故，苯类污染物流入松花江，造成水质污染。从 20 日上午起，哈尔滨就开始出现混乱状况，有的市民开始储存水和粮食，有的市民不顾夜间寒冷，在街上搭起了帐篷，部分市民和外地打工的人员开始离开哈尔滨。人民听到了“地震”和“水污染”的传言，却没有得到官方证实，传言越来越多。21 日上午，得知污染水源将于 30小时内抵达，哈尔滨市政府开始向社会发布公告，全市停水四天，理由是“要对市政供水管进行检修”
10、。结果，这一谎言导致了市民开始大规模抢购。越来越多的市民觉得这次事件可能与地震有关。知道当天午夜，省、市政府才决定向媒体公布真相。22 日凌晨，第二份公告发出，才证实上游化工厂爆炸导致松花江水污染的消息。 （三）提高管理的效率 综合性、多元化、全方位是信息收集网络要具备的最基本的要素，充分收集对于青奥会可能存在的公共安全隐患及其源头的信息，并对与这些信息进行分析、研判，拟定解决的方案。动员参与青奥会的工作人员、管理人员、志愿者以及观众，他们可以就自己所掌握的，并有可能危及青奥会成功举办的信息资料及时汇报给政府有关部门，帮助政府就已经拟定的危及管理预案及时做出调整，从而实现政府和社会对公共危机的
11、有序控制和协同治理。与此同时，通过社会动员，潜在危机的相关信息得以公开，在社会公众的参与和监督下，违法行为发生的可能性可以有效的降低，并且可以提髙公共危机管理的效率。 三、社会动员参与机制不足之处 公共突发事件具有突发性、紧急性、破坏性和复杂性等特点，在应对此类重大的公共突发事件时，政府所掌握的资源、能力往往都是有限的，不能及时高效的解决、救助，因此，完善的社会动员是必不可少的，鼓励大家一起参与进去，整合全社会的力量一起克服面临的难题。我国一方面走在市场经济的发展道路上，另一方面，现代社会上的各种非政府性质的组织建设和发展还不完善，导致我国的社会组织化程度较低，严重制约了我国社会动员和参与机制
12、的发展，降低了应对危机的效率。主要表现在： （一）专业化水平低 中国目前非政府性质的组织制度尚不健全，一些此类组织往往被政府垄断，所以官办色彩比较浓郁，通常只是做些表面文章，真正的有才之士匮乏，相应的专业技术难以跟上，只能从事一些简单的工作，如宣传教育等。另一方面，我国政府还没有建立起畅通的危机参与机制和法律制度保障，因此在面对突发事件时，更多的还是政府自己在单打独斗，各种非政府组织即使有能力，对于解决问题也起不到很大的作用。 （二）社会协调和决定权力比较小 社区动员也对于处理突发事件有着不可否认的作用。而观中国的现状，社区动员还没有得到广泛的应用，导致在危机中属地管理能力薄弱，降低了危机管理
13、的效率。随着政府危机管理重心下移，社区中经济和人的多样化，社区管理的水平就显得越为重要，而就目前居民委员会的财力、管理干部的综合素质来说，都已经适应不了现代社区管理的要求，尤其在危机管理中，体现更为明显。 （三）社会公民对于防范突发事件的意识还很薄弱 政府对于社会的危机处置和防范的教育、培训不够重视，演练工作不到位，也没有明确的要求，社会公众的公共安全意识、风险防范意识、自救互救知识和能力都不足以应对突发事件。例如近些年发生在我国的各类安全事故，多数都是由于不具备社会安全意识和风险防范意识导致的。 （四）相关法律、法规对于社会动员的规定尚不明确 迄今为止我国关于社会动员方面的法律、法规依然没有
14、明确的规定，甚至是在各种应急法规中也未有明确的规定。随着我国政府向有限政府的转变，社会公民也日益趋向于成熟，民间力量的社会动员逐渐发挥的作用也越来越大，所以我国有必要尽快制定关于社会动员方面的法律法规。 四、我国社会动员机制的完善 由于政府自身资源有限、人员构成、组织体系等方面存在很多局限性，更能说明应对并解决突发事件单靠政府的力量是绝对解决不了的，应该是全民参与，多方位应对危机的立体网络构建。 1.有关社会动员的法律、法规应该完善，加强社会动员体系的制度建设，用法律规范动员的对象与范畴、解决方法与处理手段。从法律的角度建立行政紧急权力的基本制度，对突发事件发生的相关信息进行确认确认、宣布、实
15、施、政府紧急管理权、政府责任等做出规定，在此基础上，动员非政府组织配合、辅助政府的工作，明确他们的参与制度，例如应急物资储备与调运制度，交通运输工具征用、征购与赔偿、补偿制度豐。为理顺紧急动员领域的各种社会关系，为国家平时进行动员准备、危机时实施资源动员提供基本依据，提高危机处理的效率与公众参与度。 2.政府应当摆正观念。在应急管理中，全民不是担任被动的管理对象的角色，而是扮演积极地管理主体。建立完善的社会动员机制，要重视起社区和其他民间组织，合作共同抵御突发事件，是解决突发事件的重要途径。我国政府的社会动员能力本来就比较强，在应对危机时，更要充分发挥这一优势。通过教育、培训、支持、和指导，发
16、挥公众、社区、企事业单位、社团在突发事件中自救、互救的能力，实现政府功能与社会功能的优势互补与良性互动。与此同时，借鉴国外的先进经验，志愿者在应对突发事件中有着不可或缺的地位，我国目前应这一方面加大动员强化力度。社会动员是发动群众，抵抗非正常因素的综合社会能力，群策群力，动员社会范围广，牵一发而动全身，直接影响国家与社会机器的正常运转。因此要保证在突发事件发生的前、中、后三个阶段，动员必要的社会力量，参与突发事件的预防、救援、重建等事务是非常有必要的。 五、社会动员机制的完善对于解决青奥会期间潜在突发事件的作用 （一）良好的社会动员机制可以提供畅通的信息沟通机制 在应对突发事件时，掌握及时的信
17、息和危机的源头信息是十分必要的，参与青奥会的工作人员、志愿者与观众可以通过行之有效的渠道，将自己掌握的关于可能存在隐患信息资料及时告知管理人员，然后对信息进行分析与研判，在初露苗头时解决危机或者将影响降到最低，以避免不必要的损失。在这个过程中，管理部门也应将危机的情况、意图从宏观或者微观的方面将有效的信息告知群众，以全面的、可靠的信息武装民众，避免流言的滋生与扩散。同时，民众也会把自己的担忧、要求、建议告知管理部门，使管理部门准确的把握民情，及时修改应对方案，解决危机。 （二）政府与非政府性质组织以及社会公众的协同合作机制 青奥会期间，大批民警会调离原工作岗位，参与青奥会治安管理工作。有些不法
18、分子会抓住这个契机，在警力空虚的地点实施犯罪。如何才能解决这一潜在的危机？政府与非政府性质组织以及社会公众的协同合作是必不可少的。建立和完善不同机构、团体及个人参与政府危机管理的制度建设，加强社区（居委会）在参与政府危机管理中的组织核心的功能，合理利用与发挥社区内志愿者组织在参与危机管理中的作用，在青奥会期间，社区加强管理防护工作，预防有不法分子趁警力空虚实施违法犯罪活动。这样不仅保证青奥会的顺利进行，还能维护在青奥会期间警力空虚地区的治安防护工作。 （三）良好的宣传、教育和培训体系 建立青奥会公共安全防范宣传、教育、培训体系对于是否能高效解决突发事件起着决定性作用。那么就如何建立这一体系，笔者有以下观点：一是通过动员参与青奥会人员参加相关公共安全知识的活动，提高与会人员风险防范意识，如应紧急救援、自救与互救基本常识等；二是规范化培训，对于参加安保的人员，建立统一的勤务培训标准和考核规范，全面提升安保队伍的作战能力和专业水平，设立青奥公共安全安保培训基地，动员各级指挥人员、技术人员、监测人员和安保人员进行强化培训和训练，如基础培训、专业培训、战术培训等，确保所有人员都能胜任岗位，定期进行安保演练，提高各方实战能力与联合作战能力，使人员、装备、场地和预案能够很好的融合，全方位提升公共安全突发事件处置能力与水平。
