1、中国式征地制度的特征及其影响摘 要：中国式征地制度是一种由法律保障政府独家垄断获取经营土地暴利的征地制度。随着城乡市场经济的新发展，中国式征地制度固有的缺陷和深层矛盾进一步显现出来，现行征地方式难以为继。建立规范有序、公正公平的城乡土地制度和市场，仍然是完善中国市场经济体制的首要问题。 关键词：中国式征地制度；特征；影响 中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）36-0203-02 一、中国式征地制度的特征 宪法第 13 条、 土地管理法第 43 条的规定土地出让市场由国家垄断。国家对建设用地市场的垄断表现在两个方面：土地征收阶段，国家是农业用地转为建设用地
2、的唯一合法的征收主体；土地出让阶段，国家是唯一合法的卖方主体。土地的市场交易行为只能发生在国家和开发商之间。 中国式征地是一种由法律保障政府独家垄断获取经营土地暴利的征地制度。行政权力导致“低成本土地” ， “低成本土地” 刺激了土地的大量浪费，诱发政府机构和官员的违法、腐败行为，并影响了资本的有效配置。 “公共利益”的模糊刺激了地方政府的征地行为。分税制改革之后，地方政府财政吃紧，土地出让金成为地方政府的主要预算外收入，由此形成“土地财政” 。 中国式征地制度一个显著特征就是城乡二元土地制度。政府高度控制了土地市场供应渠道，确立了“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头供水”的单一土地供应制度
3、。法规严格控制集体建设用地直接进入市场交易。国有土地使用权具有开放性，可以公开市场化交易；集体土地使用权不具有开放性，法规禁止其市场化交易。城乡土地区别对待有“所有制歧视”之嫌。城乡土地同是土地公有制，二者并非同地、同权、同价。集体土地所有者不能买卖其土地；农民在自己的宅基地上以及集体在集体建设用地上建设的住房只能转让给本村居民，如果卖给外村特别是城市居民，则被视为小产权房，不受法律保护。 中国式征地制度有违宪法精神。中国的宪法规定， “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿” 。所谓公共利益你可以理解为没有直接的，明确的收益人的利益，比如征地给开发商修房子，
4、这当然不是公共利益，甚至要征地修一个机场，那么航空公司就是直接受益人，因此也不算公共利益。中国的土地管理法规定， “ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地” 。很明显， 土地管理法与宪法之间存在缺陷和矛盾：如果按照宪法规定，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用，那么城市化和工业化新增的土地需求又怎么得到满足呢？据统计，每年出于公共利益需要征收的土地不到 30%。这样一来，如果按土地管理法规定办，就会违反宪法规定；而要坚持宪法规定，又不能满足其他 70%的“非公共利益”需求。 中国式征地制度有违中央精神。2008 年 10 月，中共十七届三中全会通过的
5、中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 （下称决定 ）提出：“要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权利。 ”但迄今国家层面上尚未出台有关法律政策规定。 中国式征地制度带有浓厚的计划经济体制色彩。中国的土地征用制度产生于计划经济时代，当时保证了国家建设用地的顺利取得，降低了建设成本，积累了城市发展的原始资本，推动了工业化和城镇化的快速发展。自 1987 年以来国有建设用地使用权出让制度逐步形成了以挂、招、拍等方式，国有建设用地市场得到了很大发展。而集体建设用地市场
6、迟迟没有建立，因而集体建设用地的市场价值难以得到体现。 二、中国式征地制度的影响 随着城乡市场经济的新发展，中国式征地制度固有的缺陷和深层矛盾进一步显现出来。中国土地管理方式和利用模式正面临不可持续、难以为继的困境：忽视城乡土地权利主体平等的模式难以为继、现行征地方式难以为继、农村土地“非农化”方式难以为继。一些地区已经出现“发展缺规划空间、用地缺计划指标、补充缺后备资源”困局，土地成了制约城镇化、工业化发展的瓶颈。 随着中国工业化、城镇化的快速发展，非农建设用地的需求越来越大，在现行制度体制条件下，政府只有通过加大征地规模来保障用地需求。但是，由于现行土地征地制度本身的缺陷，加之地方政府部门
7、在征地过程中的粗放式操作，一方面造成越来越多的失地农民，另一方面由于土地收益分配严重失衡，失地失业农民又失去生产、生活保障，由此引发了大量群体性冲突事件。 中国式征地制度排除了农民平等地分享工业化城市化带来的土地增值的权利，抑制了农民财产收入的增长，堵塞了农民获得土地财产收入的源泉，扩大了城乡居民收入差距。此外，现行的征地制度，还催生了土地财政，推高了地价、房价，也致使“小产权房”屡禁不止。 中国式征地制度忽视了对土地所有者权益的保护。有学者指出，由于中国农村土地制度存在的产权残缺这个根本原因，导致各个“上级”以所有权或以“公共利益”的名义来侵蚀农户土地的使用权和收益权（刘守英，1993；廖洪
8、乐，2003；党国英，2003；秦晖，2004） 。 “权利二元、政府垄断、非市场配置和经管合一”的这一套制度形成的土地利用方式，已经产生影响社会稳定、经济可持续发展的深层次问题（刘守英，2011） 。现行土地制度使制造社会纷争的制度，其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远，但几十年来土地制度改革几无进展，已经影响政治稳定（党国英，2011） 。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，导致中国非农占用耕地数量大、速度快。自 1990 年以来，中国平均每年流失耕地面积达 1 000 万亩以上，土地浪费严重。中国农村集体土地征用“公共利益
9、”泛化，界限不明，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。在农民就业难以保障、社会保障跟不上的情况下，农民失地就失去了赖以生存的基础，这成为近年来重大的社会不稳定因素。 中国式征地制度“与民争利” 。地方政府在自利动机的诱惑下，滥用其行政权力和垄断地位“与民争利” ，在剥夺集体土地所有权来扩张财政的同时，失地民众则怨声载道，造成尖锐利益冲突。自 2002 年以来，由征地引发的社会冲突愈演愈烈，全国群体性事件数量不断上升，性质趋于恶性。近年来，关于征地、土地流转等问题的信访始终占总量的一半以上。 中国式征地制度造成工业用地的浪费并推高房价。土地征收之后，不同用途的土地的出让价格差别非常大。每平方米工
10、业用地的价格只相当于商业、服务业用地价格的 11%多一点儿，相当于房地产的 14%多一点儿，这样一种价格机制，导致工业用地增长的数量非常大，供地总量中，按年度平均大约 40%左右的土地是出让给工业企业用的，工业用地的浪费现象严重。工业用地浪费是由于低地价。各地在招商引资的竞争中，纷纷以优惠地价、零地价为筹码吸引投资。为了给工业提供比较低价格的土地，在征收农民土地的时候不得不压低补偿，现在的实际情况是压低补偿越来越难，征地总收入中关于补偿的费用在大幅度提高。这块压不下去就会转到另外一个方面，商业、服务业和住宅用地的价格不得不大幅度提高，就这样推高了房价。 中国式征地制度成为制约建立社会主义市场经
11、济体制的重大障碍。维持政府独家征地权和土地一级市场垄断权，禁止和限制其他市场主体对非农建设用地的转让权，对农村集体建设用地使用权流转的管制，导致集体土地市场无法形成，价格机制难以发挥作用。仍然沿袭计划经济手段，难以实现资源有效配置。农村现有建设用地 17 万平方公里，超过全国城市建成区总面积 3 倍以上。即使简单地通过旧村改造和新村规划，就可以至少节省出 1/3 的建设用地。但是，这些土地或大部分沉睡在广袤的农村，或被地方政府以城乡建设用地增减挂钩的方式转变为城市国有建设用地。 土地市场是生产要素市场。在经济、社会领域的土地资源配置和结构调整中发挥着基础性作用。市场经济体制下，劳动力、资金、技
12、术等要素的配置由市场横向分散调节，而土地要素能通过集权纵向集中管理能实现合理配置吗？答案是否定的。集体建设用地使用权不能进入市场交易，集体所有土地价格机制也就难以形成，价格调节土地市场供求关系、市场配置土地的基础性作用就难以发挥。 总之，建立规范有序、公正公平的城乡土地制度和市场，仍然是完善中国市场经济体制的首要问题。为了保障土地所有者权益、防止土地腐败行为、有效配置土地资源，应准许集体土地进入市场，逐步、渐进完成土地制度的根本变迁1。想要改变以征地拆迁为主的农地冲突和矛盾，法律制度的反思和重构至关重要， “全国人大及其常委会应当果断地、及时地修改土地管理法 、 城市房地产管理法等法律，承认农
13、民集体流转农村集体建设用地使用权的合法性。 ”2 有学者肯定既有的征地拆迁体系和制度的合理性。正是凭借中国式征地制度，才保证了中国经济三十年的快速发展。在分税制财政体制下，政府低价征地高价卖地获得的“土地财政”为地方政府建设良好的城市基础设施提供了资金保证。正是在这个意义上，中国式征地制度是改革开放以来中国取得经济发展奇迹的基础制度3。土地升值主要是基于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应该归全社会所有，而不能归原权利人独享4。 参考文献： 1 周其仁.产权与制度变迁中国改革的经验研究M.北京：北京大学出版社，2004：90-120. 2 张鹏，王亦白.对农村集体建设用地使用权流转试点的思考J.法学，2006， （5）. 3 贺雪峰，魏继华.地利共享是中国土地制度的核心J.学习与实践，2012， （6）. 4 周诚.土地经济学原理M.北京：商务印书馆，2003：345-354. 责任编辑 王玉妹
