1、中国易遭反补贴调查的原因与对策摘要：近年来，对华反补贴调查的多米诺骨牌被推倒。我们认为，中国的补贴政策存在缺陷、在应对反倾销调查中的市场经济体制国家主张、出口市场过度集中、政企应对反补贴能力不足和补贴认定标准违背了中国的实际情况等均导致中国易遭反补贴调查。对此，必须完善补贴政策法规、建立产业预警机制、加大人才培养力度、改进企业管理制度、提高产业集中度及优化出口产品与市场结构以降低反补贴调查对中国造成的危害。 关键词：反补贴；贸易摩擦；贸易保护 近年来，中国在世界经济舞台上的表现非常出众，使得很多人很容易把中国经济的良好表现和向世界其他国家或地区“补贴”或“倾销”商品联系起来。因此，以美国为首的
2、包括欧盟等区域组织在内的国家和地区寄希望于实施贸易保护主义、采用 WTO 允许的合法措施来限制中国的出口，以达到保护其国内产业、相关企业和利益集团的权益，提升本国经济增长率和增强本国企业和产品竞争力的目的。自从 2004 年加拿大对中国发起首例反补贴调查以来，对华反补贴案件不断涌现。随着对华反补贴的多米诺骨牌被推倒，反补贴将成为国外阻击“中国制造”的重要贸易保护措施，各方因素有力地推动了对华反补贴的浪潮。 一、中国易遭反补贴调查的原因 1.中国的补贴政策存在缺陷 虽然中国按照补贴与反补贴协议 （简称 SCMA）和透明度原则要求，在中国加入 WTO 议定书第 10 条关于补贴相关规定的第 3 点
3、承诺取消属于 SCMA 第 3 条范围内的所有补贴，并对补贴政策做了相应的清理、修改和公布，但中国现行的补贴政策与议定书中的承诺并不相符。这多半是由国内的各项法律法规以及各级政府制定的产业政策调整的滞后性以及不一致性所导致的，目前的国内优惠产业政策和措施仍保留一些补贴项目，主要可以归类为：税收优惠、土地使用费以及其他管理费用优惠、地区优惠和技术改造费用优惠和中小型企业优惠等其他形式的优惠。这些具有体制性或政策性特征补贴的出台与实施，为对华反补贴提供了现实条件。在美国对华铜版纸反补贴案件中，技改项目基金、银行贷款、外资企业所得税“三免两减半” 、外资企业税收减免优惠等政策都被美国认定为补贴。以加
4、拿大在对华铜制管件反补贴案为例，中国涉及多个部门的有关税务、低息贷款、土地优惠、进口设备和原材料补贴、原材料国内采购专项财政补贴等政策，给加拿大指控中国补贴留下了“口实” 。从行业来看，自从 2006 年以来，美欧等国多次指责中国钢铁业受到巨额补贴的问题，尤其是美国钢铁产业分别于 2006 年、2007 年和 2008 年公布了 3 篇报告，通过评估中国钢铁产业的补贴，揭示了中国的能源补贴问题，并认为补贴和政府介入才造就了中国钢铁产业在世界中的首要地位；2009 年 2 月 24 日，欧洲钢铁工业联盟也向欧洲议会提交 1 份报告，指出中国钢铁行业的低成本是依靠政府补贴而来，这损害了其他国家钢铁
5、企业的利益。虽然美欧的这些报告有夸大我国补贴问题的嫌疑，但的确是因为我国补贴政策存在与 WTO 不符之处才让他们抓住了问题。中国的各类补贴政策种类繁杂，但又没有按照世贸规则进行事前审查，很容易被外方抓住把柄。如此一来，政府上万元人民币的补贴资金可能会导致企业和行业损失上千万美元。 2.中国在应对反倾销调查中的市场经济体制国家主张 在 WTO 框架下，反补贴措施是否适用于非市场经济国家一直是个极具争议性的话题，且在 2004 年以前美、欧、加等国极少对我国出口产品实施反补贴调查，美国更是于 1984 年以来放弃对非市场经济体制国家出口产品征收反补贴税。但是，在反倾销调查中，我国也极其反对美、欧等
6、国将我国列入非市场经济体制国家范围从而将“替代国价格”当作我国出口产品正常价值（或公平价值）的可比价格，从这个方面来看，我国希望更多国家将我国产品视为市场经济国家来源产品的愿望非常强烈，因此，这种期望为外国对华实施反补贴措施提供了一定基础。因为即使美国不通过贸易权利执行法案 ，也同样可能按照我国所希望的那样将我国在反补贴调查中列入市场经济体制国家范围。显然，WTO 成员无论是否修改法律都可以根据需要对我国出口产品实施反补贴调查。 3.中国的出口市场过度集中 中国已经成为贸易大国，但庞大的出口产品过度集中于以美国为首的传统市场，这是导致频遭美国反补贴调查的原因之一。我国出口企业经常一窝蜂地往少数
7、目标国挤，这很容易造成短期内到货量猛增，从而引发反补贴等各种贸易摩擦。尽管新兴市场近年来发展迅速，但是占中国出口总量的比例仍显不足。尽管众多专家、学者一直在倡导出口市场多元化战略，但由于美国等传统市场的法制健全，市场成熟，渠道比较固定，银行结汇方便，而开拓新市场则可能存在较大的商业风险，需要花费大量精力财力。因此，各出口企业从自身利益最大化出发，看到某个市场行情不错，就蜂拥而至，往往造成某个市场内某种产品的过度集中。出口市场的过度集中很容易导致连锁反应：首先是我国出口企业之间形成了竞争。部分企业采取竞相压价的方式，导致到货量越来越多，而价格越来越低，这样很容易给美国的同类产品提供反补贴的口实。
8、事实上，中国对开拓出口新市场的支持力度尚不够。开拓新市场的成本多半由企业承担，政府未能很好地从政策、资金、信息等各个方面来给予支持。此外，中国现有商会的专业化程度也不够，对于企业的服务还不到位，并没有在企业进入一个新市场之前通过大量的调研为企业提供丰富的商情信息和决策依据。 4.中国政府和企业应对反补贴能力不足 长期以来，反倾销调查是中国遭受较多的贸易救济措施，而反补贴措施是近几年才开始使用的。尽管在 90 年代，也发生过涉及中国的反补贴案件，但最后都因为不适用于非市场经济国家而不了了之。对中国政府和企业而言，反补贴措施的使用引发的是新型贸易摩擦，中国政府和企业在应对反补贴方面没有任何经验，很
9、多方面都无从下手。此外，由于应对反补贴调查的费用非常高而且耗时也很长，中国的很多企业多半持有的是消极应对的态度。另一方面，中国政府在反补贴法规的立法和执法方面存在严重的欠缺，使其在应对外国反补贴调查时略显无力。 5.补贴认定标准违背了中国的实际情况 世贸组织的条款明确授权成员方可运用替代基准衡量转型经济国家的补贴，显然这一史无前例针对中国的条款导致 WTO 进口成员方可以考虑使用中国以外的价格和条件作为替代市场基准，进而使补贴的认定标准违背了中国实际情况，外国更易认定中国存在补贴。这是 SCMA 不对政府提供的贷款、物资等构成的补贴进行直接认定和由于中国经济体制的特殊性质使得难以找到合理并合适
10、的正常价格和条件（即市场基准）而导致的。因此， 中国入世议定书第 15 条（b）款也明确允许这样的做法。事实证明，多起对华反补贴调查都使用了替代基准，如美国对华复合编织袋反补贴案件中的中国政府供地价格就是用泰国的土地价格替代，涉案石化产品的采购价格也是用世界贸易指南统计的国际价格替代的；美国对华标准钢紧制固件和薄壁矩形钢管案中的国内涉案企业购买热卷钢的价格是采用世界钢铁基准价格替代的。这些对中国极不公平的现象也间接导致了对华反补贴的愈演愈烈。 二、中国的应对策略 1.完善补贴政策法规 WTO 关于补贴的规定承认了其双重性，因此并非取消补贴才能有效对抗反补贴措施，而是应该更注重对补贴政策的清理、
11、调整和修改，保证合理使用和配置补贴，即鼓励外贸和产业发展，又能有效地规避可能遭遇的反补贴调查，不至于引起贸易摩擦。在这方面，可从以下几点入手：（1）注重补贴政策的推陈出新。应以 WTO 及 SCMA 为基础，全面归纳、总结和研究外国对华肯定性终裁反补贴案中被质疑的补贴项目，以及目前在 WTO 中进行磋商的补贴做法，调整和规范易遭反补贴调查的补贴项目，提高透明度。同时也要进行必要的创新，新出台的补贴优惠政策和措施必须符合中国国情，突出对金融、产业、国企改革、税收和土地管理等方面的调控和促进作用，但在这些新的补贴政策出台前必须进行严格的审查，并注意表述的严谨性，减少漏洞。 （2）坚决废除禁止性补贴
12、。要注意的是，某些出口鼓励政策在特定条件下会构成变相的禁止性补贴，使我国在反补贴被诉中有口难辩。因此避免涉及禁止性补贴比直接废除禁止性补贴更为重要。 （3）避免可诉性补贴造成的不利影响。可诉性补贴为“黄灯”补贴，属于国内补贴，这些补贴中国可以大量采用，但需要有所调整，如应控制补贴数额，提高补贴效率，力求将从价补贴率保持在 5%以内，对科研投入的补助资金控制在产业研究费用的 75%以内或不超过竞争欠开发活动费用的 50%等。 （4）增加不可诉性补贴的力度和范围。不可诉补贴即“绿灯”补贴应多多益善，并以法律形式加以规范。如注重增加非专向性的不可诉补贴，使这些补贴能惠及所有企业或行业；增加扶持研究和
13、开发的补贴；增加西部地区补贴；增加环保补贴等。 2.建立产业预警机制 中国已成为世界反补贴和反倾销调查主要目标国的背景下，出口行业在某个国家遭遇反补贴申诉后，无论是征税结案还是无税结案，中国出口都将出现损失，因此，中国政府首先要积极预防，建立产业信息系统和反补贴预警制度，防患于未然。具体来讲，商务部和各级政府部门应建立国内外产品价格波动、进出口数量变化、失业、停产等相关信息的数据库，健全信息网络，拓宽信息渠道，全面跟踪和监控行业贸易运行动态和 WTO 与世界各国在反补贴调查方面的最新动态；其中应重点监测我国产品的出口市场份额、出口国家、出口行业和涉案金额。预警机制应将收集的大量信息通过归类和整
14、合，预测价格、数量和金额方面的变动趋势，结合外国政治经济政策，定期评估运行环境，对特定国家或特定行业可能会发生反补贴的风险进行分析与评估，对处于警戒边缘的信息应当及时传递给企业；中介机构作为独立第三方应向政府、生产商、贸易商和消费者的信息和咨询服务机制，从各方面保证企业的信息灵通，便于及时调整生产和经营策略，并对可能发生的反补贴申诉提前有所准备，不至于事到临头、手忙脚乱，进而浪费时间、人力和物力等。 3.加大人才培养力度 我国对反补贴相关法律了解并掌握得较好的专业人才十分缺乏，使得企业普遍惧怕涉及反补贴案件，在应对国外反补贴等申诉调查时很多企业都主动放弃应诉。反补贴的应对工作对法律、专业和时效
15、的要求非常之高，工作涵盖的范围极为广泛，为了保证调查与裁决的公正性，必须加快健全相关组织机构、加大得力专业人员的培养力度，打造一支高素质、能适应工作需要的反补贴人才队伍。中国政府应引导行业协会、骨干企业、高等院校和科研机构，培养一批精通反补贴业务的律师、会计师、产业和贸易专家，如在高校设立反补贴方面的研究中心，定时开设反补贴知识讲座和人才培训。一方面加强对反补贴规则的研究，特别是反补贴程序规则和 WTO 反补贴争端解决程序，因为利用 WTO 争端解决机制进行反补贴救济的程序相对简单，目前较多国家都愿意选择这种方式。另一方面加强对反补贴典型案例的学习和研究，既要学习外国对华反补贴案例，吸取我国应
16、对反补贴的教训，也要对外国之间反补贴案例进行深入研究，借鉴国际反补贴的成功经验，提高反补贴应对的胜诉率。4.改进企业管理制度 在反补贴的应诉过程中，必然面对大量的调查问卷，需要很长时间梳理大量业务单据，从而保证调查答卷内容的真实准确性，并要为实地调查的外国当局提供大量详实的企业各类数据记录。因此有必要在日常经营管理过程中建立完善的企业财务制度和各项经营管理规范、高效率的管理执行体系、规范化的生产操作体系、高绩效的管理团队；不断完善和优化管理手段、强化日常工作中详细完整的财务报表及所依据的所有文件及资料、规范企业自身以及行业行为，避免企业之间竞相压价、恶性低价竞争，实行市场的多元化等。事实上，账
17、目的真实性在民营企业中很难达到，因为越清晰的账目越容易导致高额的税收，进而阻碍企业的生存和发展。但从长远来看，真实、完整的会计账目是企业成功应诉和持续发展的关键所在。 5.提高产业集中度 以我国遭受反补贴调查最为严重的贱金属行业为例，国内钢铁企业的产业集中度不高已成为反补贴应诉中的致命伤。企业数量太多往往会导致某些企业的“搭便车”想法，最终导致反补贴难以应诉成功。我国应明确这类企业兼并重组的工作目标，按照市场化运作、企业平等协商、政府引导的原则，开展跨地区、跨所有制兼并重组，进一步提高产业集中度，培育形成 3 至 5 家具有较强国际竞争力、6 至 7 家具有较强实力的特大型钢铁企业集团。力争到
18、 2015 年，国内排名前 10 位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例提高到 60%以上，推动钢铁工业结构调整迈上一个新的台阶，形成相互团结、主动配合、争取胜诉的有利局面。 6.优化出口产品与市场结构 要从源头上防止国外反补贴应不断提高产品国际竞争力，优化出口产品结构。我国出口产品结构中的劳动密集型、低附加值、缺少自主品牌产品比例很高，因此在激烈的国际市场竞争中，只能凭借低价格获得优势，这些低价格往往又是通过国家各级政府的优惠政策或补贴达到的，因此非常容易引来外国的反补贴调查。从我国遭遇反补贴调查的领域来看，涉及贱金属产品的案件数居首位，其中钢材又是最突出的。提高钢材产品的国际竞争力应该采取
19、兼并重组和合理化生产布局来改善钢铁企业集中度低的问题；通过淘汰落后产能、采购原材料、采用最先进的生产设备、管理和技术等措施来降低生产成本；开发拥有自主知识产权的产品，倡导生产用于各种电机、发电机和变压器铁心的取向硅钢，解决国内高附加值钢材（扁平材）产品研究和开发遇到的市场阻力，尽力将产品技术标准逐步向国际先进技术标准靠拢。 如果对华反补贴已经立案，中国应积极寻找其他出口市场，实现出口市场的多元化，可一定程度上弥补反补贴申诉后贸易破坏和转移的经济损失。一定要改变出口市场严重依赖美国和欧盟等发达经济体的局面，由于和这些国家之间存在巨额贸易顺差，很容易遭致对方在经济问题上的惩罚，并提高了将其国内政治
20、问题转化为经济问题并转嫁于中国的可能性。而根据 SCMA 规定，只要一种产品在一国市场的份额不超过 4%，就不能对该商品提起反补贴申诉。在这种情况下，我国企业要积极开拓新兴经济体的市场，如南美、非洲等，分散出口商品的集中度，这样不仅有效的预防反补贴调查，而且这些新兴经济体地区的市场潜力很大，单位商品赢利能力也高，虽然在开拓新市场过程中会遇到一些困难，但多元化的出口市场能够为企业带来更大的效益。 参考文献： 1Ahn D.， Lee J. Countervailing Duty against China： Opening a Pandoras Box in the WTO System？ R.
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