1、乡镇政府财政供养结构分析提要 该文通过对 JX 市本级乡镇财政供养人员调查分析，认为乡镇政府财政供养除了行政事业编制人员外还存在大量的聘用人员，聘用人员岗位主要分布在城乡社区工作、经济服务、外来人口协管和派出所协警等领域。 关键词：乡镇政府；财政供养；分析 该文为国家级大学生创新创业训练计划项目乡镇财政供养人员现状调查及优化供养结构研究以嘉兴为例的部分研究成果 中图分类号：F812 文献标识码：A 收录日期：2014 年 1 月 2 日 一、引言 任何一级政府，要想有效治理当地的经济、社会并向民众提供基本的公共产品，就必须用自身的财政资金供养一定数量的公务员、警察、老师、医务人员等，所以财政供
2、养人员是政府行政的基础。但是，财政供养人员维持在何种水平才是合理的和适度的，是一直困扰政府的一个理论和现实难题。一些学者对中国的财政供养规模从纵向上进行了古今比较，认为中国当前的财政供养率同历史各个时期相比都显得过高，并以此认为政府机构臃肿和人员膨胀已经非常严重，必须大力精简机构和人员；另一些学者则借助于财政供养率等指标将中国与发达国家进行横向比较，认为中国财政供养规模不是偏大而是偏小，财政供养的主要问题是供养结构不合理，从而导致结构性过剩和运行性过剩。但是，这些文献研究都是基于公开的统计资料，这些财政供养人员基本限定于行政事业编制内人员，然而一个不争的事实是各级政府尤其是乡镇政府在行政事业编
3、制外存在大量的聘用人员，这些人员的工资福利、办公经费也由财政支付，本质上说也应算财政供养人员。所以，如果把编制以外的政府聘用人员排除在外来研究我国的财政供养，其结论都不能完整地反映我国财政供养的真实情况。本文正是基于这种考虑，拟把政府聘用人员统计在内来分析财政供养结构，并重点分析政府聘用人员的功能结构，是对财政供养研究的有益探索和补充。 目前，研究财政供养最常用的指标是财政供养率（又称财政供养系数） ，是指一个国家或地区的总人口与其政府财政供养人员的数量之比。这个比率既是衡量财政供养规模的基本尺度，也是进行相关的国际比较和古今比较的有效工具。但是，这一指标不适合乡镇政府财政供养的绝对衡量，因为
4、有许多公共产品是由上级政府提供的，相应的财政供养人员也在上级政府，因此本文不用这一指标来分析乡镇政府财政供养规模的适度性，而只对乡镇政府的财政供养人员结构和功能结构进行分析。 二、乡镇政府财政供养结构分析 由于政府聘用人员的相关数据没有公开的资料，全部依赖于实地调查，因此本文以 JX 市本级全部 10 个乡镇的调查数据来分析财政供养结构。 1、乡镇政府财政供养人员身份结构分析。2012 年 JX 市本级 10 个乡镇财政供养人员规模和身份如表 1。 （表 1）从表 1 中看出，JX 市本级 10个乡镇共有财政供养人员 3，835 人，其中行政事业编制人员 1，054 人，占 27.5%，聘用人
5、员 2，781 人，占 72.5%，这说明乡镇政府聘用人员在数量上已远远超过编制人员。造成这种现象的原因：一是由于经济社会的发展、人们对公共服务需求的增加以及我国 1994 年财政体制改革以来大量的事权下移，使乡镇政府对财政供养人员需要增加，而我国一直采取严格的编制管理，乡镇政府只得在编制外大量使用聘用人员；二是聘用人员的使用成本由公共财政负担，而使用聘用人员的直接收益是减轻了编制内人员的工作负担，收益和成本分别由不同主体承担，理性的政府部门必然有增加聘用人员的冲动，以获得本部门（个人）的利益最大化，从而导致聘用人员的不断增加；三是增加财政供养可以建立更广泛的政治支持网络，同时目前乡镇的聘用人
6、员能获得上级政府一定的财政支持，而中国的财政转移支付具有很强的“粘纸效应” ，即相对于本级财政，转移支付更容易引起财政供养规模的扩张。在三方面因素合力作用下，乡镇政府聘用人员不断膨胀，事实上在乡镇有编制人员成为脱离一线的管理干部，做事主要是聘用人员。 2、乡镇政府聘用人员类型结构分析。目前，乡镇政府的聘用人员类型较为复杂，大体可分为四类：一是岗位合同工，即在行政事业核定编制数内因缺编而形成的聘用人员和社区工作人员，这类人员聘用需经上级人事部门批准；二是合同工，即乡镇自主聘用的人员，包括正式聘用的人员、退休返聘人员以及派出所的协警和城市综合执法局在镇（街道）执法中队的协管员等；三是劳务派遣工；四
7、是临时工。其中，劳务派遣工和派出所协警、城管协管员的聘用主体虽不是乡镇政府（劳务派遣工、协警、协管的聘用主体分别是劳务公司、区公安局和区城市综合执法局） ，但他们的工资福利和办公费用是由乡镇财政负担，所以本质上讲仍属于乡镇的财政供养人员。聘用人员的类型结构如表 2 所示。从表 1 中可计算出，聘用人员中，岗位合同工和合同工两者占全部聘用人员的 92%，这两类人员一般是长期聘用，较为稳定，说明绝大部分聘用人员并不只是政府的临时需要。 （表 2） 3、乡镇政府聘用人员功能结构分析。乡镇政府聘用人员所从事的工作范围非常广，几乎涵盖了乡镇工作的方方面面。根据服务的性质可将其分为三类：城乡社区工作、综合
8、服务和综合执法，2012 年 JX 市本级乡镇按功能分各类聘用人员人数和占比如表 3 所示。 （表 3）从表 3 看出：在乡镇政府聘用人员中，城乡社区工作人员、综合服务类聘用人员和综合执法类聘用人员分别占聘用人员总数的 33.6%、17.4%和 49.0%。 城市社区和农村村委会虽然从法律上讲都是自治组织，但由于在当前社会转型过程中，这一最基层的组织在社会管理中的作用日益突出，政府为加强对这一级组织的控制和强化这一级组织对上级政策的执行，采取的办法是把这一级组织的工作人员纳入到财政供养范围。对于城乡社区工作人员的管理，目前仍有较大的争议，一种观点是为了有利于政府对其控制，让其成为政府行政的末梢
9、，即把城乡社区成为政府的一级机构，其工作人员变为准公务员，由财政来供养；另一种观点是让社区和村委会回归自治的本质，从而减轻财政供养负担。但从实践的趋势看，政府部门的许多事务性工作越来越下压到社区，政府对其控制的要求也越来越大，这样社区工作人员数量将不断增加，社区机构也不断膨胀，已经成为乡镇财政的一大负担。 综合执法人员在聘用人员中占比最大，它主要功能有：一是市容和城市建设执法；二是综合治安执法；三是新居民（外来人口）协管；四是交通协管；除此以外，还有环境执法、禁毒、矫正等。综合执法按岗位分布如表 4 所示。综合执法类聘用人员最主要的岗位是新居民协管和派出所协警，两者占综合执法类聘用人员的 75
10、.6%；其次是城管协管和交通协警，分别占 13.2%和 7.7%。这说明非户籍人口的增加是乡镇政府聘用人员增加的一个重要因素。综合执法类聘用人员的聘用主体和人事管理是上级政府的职能部门，但人头费用由乡镇财政支出。虽然乡镇在一些大的临时性任务中由于人手不够，会调用这部分人员，乡镇的财政负担为这种调用提供了保障，但从职能上说应属于上级政府，乡镇为偶尔一次的使用而承担全部费用。所以，综合执法类聘用人员最大的问题是事权与财权不一致，同时由于各条线是独立运行的，所聘用的协管人员不能进行统筹使用，这样就会增加聘用人员的数量，从而增加财政负担。 （表 4） 综合服务类聘用人员包括经济服务类（镇街道经济服务中
11、心、企业服务中心、招商人员、企业管理办、农业服务站的聘用人员） 、社会事业类（图书馆、文化站、计生办、民政办、敬老院、合作医疗等机构聘用人员）和行政机构服务类。教育类、卫生类已由县级政府统筹，乡镇街道不再承担人头费用，因此教育卫生类聘用人员不再属乡镇政府的聘用人员。综合服务类聘用人员的岗位分布如表 5。 （表 5）从表 5 中可以看出，服务类聘用人员中最多的是经济服务类人员，占全部服务类聘用人员的 59.2%，因此这类聘用人员主要需要解决的问题是区分政府、市场与社会的边界问题，哪些服务必须由政府来提供，哪些则可以由社会或市场来提供，从而分离出社会和市场的功能，来缩小政府现有的功能，减少财政供养
12、人员。然而调查发现，由于改革开放 30 多年来，政府一直以经济建设为中心，经济发展是官员政绩的最主要考核指标，加上政府计划经济大包大揽的思维惯性，大量聘用这类人员增加对经济部门的服务。三、基本结论 从上文的分析可得出如下基本判断：目前乡镇政府财政供养结构失衡，聘用人员规模远大于编制人员规模；聘用人员主要是长期聘用的岗位合同工和合同工；聘用人员的岗位主要分布在城乡社区工作、综合服务和综合执法领域，综合服务又以经济服务为主，执法领域以外来人口（新居民）协管和派出所协管为主。从乡镇政府聘用人员的岗位分布看，只有准确界定政府与社会、市场的边界，给城乡社区更多的自治，减少对市场的干预，合理划分乡镇与上级政府的职责，才能减少乡镇政府的聘用人员。 主要参考文献： 1李含琳，魏奋子，李印峰.中国西部财政供养人口适度比例研究：经验模型及实证应用M.北京：人民出版社，2003. 2程文浩，卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量基于十年机构改革的经验.中国社会科学，2010.2. 3陈广桂.中国财政供养率问题的初步研究J.当代经济科学，2003.7. 4朱光磊，张东波.中国政府官员规模问题研究J.政治学研究，2003.3.
