1、什么拖了“煤改气”的后腿？北京的“煤改气”工作一度是全国典范。2008 至 2009 年，北京冬季高峰日供气量达到 4431 万立方米。截至 2013 年年底，北京市所有供暖锅炉基本完成了“煤改气” 。 与首都相比，各地政府都在喊着“煤改气” ，但工作进展艰难。实际上，在经历了突飞猛进的扩张阶段之后，北京的“煤改气”工程也难以完美收官。北京的经验难以复制，但“煤改气”的难处在全国范围内都能达成一致。利益、资源、政策，三大难横亘于前路。 钱，不能不谈 北京城市运行与发展研究中心主任、中科院科技政策与管理科学研究所研究员陈锐告诉经济记者， “北京市的煤改气由北京市发改委、科委、经信委共同推动工作，
2、科委负责前端科技研发，经信委负责信息化建设，发改委提供专项支持，形成产业化平台。而华北电力、北京燃气集团、北京热力集团三大企业互动，形成热电气链条联供，做到资源循环利用，整体上节约能源。三个集团实行利益共享机制，打破行业壁垒与利益桎梏。各级政府更是采取推动措施，从财税上重点扶持，打造优良合作平台。 ” 税费优惠、经费补贴，听起来似乎免去了企业的后顾之忧。但实际情况又如何呢？ 北京热力集团的一位刘姓工程师（简称“刘工” ）告诉记者：“热力集团煤改气的主要工作内容是将供热大网附近的燃煤锅炉房合并过来，如果离得太远，就直接把锅炉房燃料由煤改成燃气。目前我们已经改了 340 多座燃煤锅炉房，热力集团所
3、属区域的独立锅炉房已全部改造完成了。但在这过程中，资金问题是一直存在的。 ” 刘工介绍，北京市政府一直以来采取的是“后补贴”政策，工程当年全部任务结束后，需要进行核算，在第二年才能分期、分批得到资金补偿。除了热力站、锅炉等系统设备要改，外网、老旧管网乃至居民楼里的公用暖气片都在改造范围内，工程资金压力非常大。 “二次管线、老旧管网改造、面积增容与施工过程中的城市地下管线整理都是问题，政府在这些方面的补贴太少。 ” 实际上，政府的补贴、工程经费都是“治标不治本” ，让企业摆脱亏损、实现盈利的“治本良药”是末端供暖费的合理设置。遗憾的是，这剂“良药”一直被遮挡在云雾之中。 国家发改委、住建部在 2
4、007 年曾发布城市供热价格管理暂行办法，明确“城市供热价格由供热成本、税金和利润构成” ，而其中的“供热成本” ，是指“供热过程中发生的燃料费、电费、水费、固定资产折旧费、修理费、工资以及其他应当计入供热成本的直接费用。 ”从煤改成天然气，成本上涨可想而知。 2013 年 7 月 10 日天然气价格进行调整，发电用气由 2.28 元/立方米上调到 2.67 元/立方米；工商业用气 3.23 元/立方米；压缩天然气加气母站（非居民用气）2.62 元/立方米；车用气 5.12 元/立方米；居民用气未调整仍为 2.28 元/立方米。 关乎国计民生，包括北京市政府在内的各级地方政府都对供暖涨价讳莫如
5、深。 中国城镇供热协会副理事长徐忠堂对经济记者直截了当地表示：“既然不能涨价，那是不是应该政府买单？” 徐忠堂认为，供热企业是有“两面性”的。 “供热有公益性，企业需要尽到它的社会责任。但另一方面，企业毕竟是企业，需要盈利，还要交税。既然地方政府不愿意调整供热费，要想提高煤改气积极性，企业的亏损就应该由政府来买单。在这方面，北京市政府做得不错，但各级地方政府做得远远不够。 ” 天然气，捉襟见肘 华北电力大学徐教授在听到记者关于“煤改气”的提问后，提出了自己的担心：“煤改气是很好，可是天然气够用吗？” 据悉，2013 年2014 年整个采暖季北京市天然气用量就预计达到 78亿立方米，再创历史新高
6、，这也进一步增加了运行调度难度。 目前北京市的天然气主要来源于三条输气管线：陕京一线、陕京二线和大张坨地下储气库至次渠管线。根据北京市“十二五”时期燃气发展规划，2015 年天然气用量将达到 180 亿立方米，天然气占一次能源比例将超过 20%。 徐忠堂认为，我国一次能源中，煤占到了 70%，天然气只占 4.8%，即使到 2020 年，天然气比重也达不到 10%。全国范围内的煤改气将面临严重的资源短缺问题。 实际上，我国在油气资源上的匮乏是众所周知的。 “我国天然气有一半需要进口” ，徐忠堂告诉记者，除了从东亚、东南亚、远东、缅甸进口天然气之外，为应对危机，我国目前也正在致力于开展煤层气、页岩
7、气、煤制天然气的开发。 北京一家燃煤电厂负责人还对记者提出了对天然气运行的诸多担忧：“北京市天然气输配系统的储气调峰设施还不够完善，可采用的调峰手段有限，遇极端寒冷天气必须靠上游增加供气量，而上游受储气库容量和长输管线输送能力的影响，难以保障北京高峰用气量，导致冬季高峰时热电厂等重要用户不能正常运行，影响城市供热、供电质量。 ” 该负责人表示：“北京市天然气的全部气源的供应商是中石油。单气源、单供应商对单一城市供气具有严重的局限性和缺陷，气源会逐渐衰减，难以保证长期有足够稳定的天然气供应。输气管线过于集中，也存在供气安全隐患。 ” 除了供给上有困难，陈锐认为，我国在供暖资源整体规划上也不合理。
8、供暖季 4 个月，北方 17 个地区的天气有较大差异，但资源利用并未很好地体现这些差异。缺乏区域调配机制，真正到了用气峰值，反而无气可供。 “除了增加供给，天然气资源的利用需要设立好跨区域资源调配机制，更需要前期规划、顶层设计，不能临时抱佛脚 。 ” 对于国家关于能源改革的配套政策，徐忠堂有很多话要说。 徐忠堂向记者介绍， “煤改气”要达到的效果主要有以下三种：第一，效仿欧洲，实行天然气热电联产，发电余热用于采暖；第二，利用天然气发展小型分布式能源，联合循环；第三，建设“冷暖房” ，夏天制冷冬天供热，并且全年都可以发电。 政策，不太“给力” 以上三种形式如能实现，都将实现高效利用能源、大大助力
9、节能减排。但徐忠堂认为：“地方政府将煤改气声势造得很大，真正实施起来，政策实在不配套。 ” 徐忠堂介绍，热电联产在北京、上海、重庆、西安都已开展建设，但产出的电能否“上网”却是一个大问题：“北京的分布式能源、热电冷三联动，都出现了产生的电上不了网的情况。 煤改气如果只是喊一喊，对应的政策不配套，那很难开展下去。这里面的行业垄断问题亟需国家出台具体政策来治理。在欧洲国家，开展一项工程，都是在政策配套的基础上才会开始。而我们往往是急着开展一项工作，遇到具体问题时就卡壳了。热电冷三联供是非常好的供电供热方式，但产出的电不能上网，电输不出去，机器开不起来，那就太遗憾了。已经建好的没法运行，本来要建的也
10、不愿意再建了。 ” 陈锐也认为，我国相关政策在应对不确定因素、不同地域时体现出了较大的局限性。 陈锐告诉记者，技术创新运用于降耗污染控制，有个“时滞效应” 。在开展“煤改气”工程之时，也应做好各阶段的政策规划。 “城市在核心区、城乡接合部、远郊区县供暖方式、管理方式应该有差异，目前的各项政策并没有体现差异化。相关政策没有给予重点保障、关键敏感、薄弱落后地区充分保障。淡季旺季、峰值谷值之间的调配还需加强，争取资源优化配置。现在暖冬越来越少，低温现象严重，南方地区冬季末尾甚至出现比北方更冷的现象。供热接下来该怎么办？这些问题都值得思考。 ”陈锐对记者表示。 推进“煤改气” ，要合力共赢 陈锐认为，
11、 “煤改气”工作的重点为以下 3 个方面。 一是建立政府、企业、个人新兴战略伙伴关系。政府第一步要负责区域性管理工作，制定惠及城市与农村、核心区与远郊区的一体化措施。“煤改气”工作初期，需要履行好主导工作。第二步，政府充分做好引导工作，给予企业良好的创新空间与平台。第三步，政府督导形成社会责任体系，加强企业诚信。落实企业补贴，尽快完成阶段性、探索性的政策试点。 企业要强化“城市公共服务型企业”的社会形象，用更强有力的举措提高服务质量。严格把握公益性、微利、独立的原则，加强市场在资源配置中的决定性作用，利用好价格杠杆。通过前端加强工业源管理，削减成本，提升服务质量，差异化分化服务价格，形成新的价
12、格市场。差异化需求应对，形成阶梯定价机制。 市民履行基本义务，按时缴纳供暖费，积极响应“煤改气”号召，配合社区工作。鼓励社区自发监督，禁止私自改造暖气片，加强社区管理，形成公开透明的监督机制。 二是深化热计量改革，形成合理热价。提升公共服务效率，加强热计量方式研究，安装热计量监测系统，通过供热计量收费优化计费系统。从根本上替政府节能，替老百姓节费。继续开展类似于万科集团居民区的试点工作。 加强科普宣传，提高百姓整体素质，增强理念认同，改变既得利益。在缴纳基本供暖费的基础上，推行改革，调整热价。 三是运用“五分法”做好政策规划。分类规划。调整好部门、区域、省市县区的具体政策。不按地域，而是按属地
13、特性分类部署规划。分区评估。通过信息化管理细分到每一个供热供暖站点、区域，有区别地选择单位供暖、市政供暖、自烧煤供暖的改造方法。分序推进。政策应对分轻重缓急。随着气荒来临，医院、学校、重要核心部门、公共服务机构、大型居住社区要重点保障。分时调配。淡季旺季峰、谷值之间，做好充分调配。分责明确。责任主体需要进一步明确。强化企业社会责任理念，分清哪些是企业该负责的、哪些是政府该买单的、哪些是公众该自我管理的。 另外，刘工告诉记者，相关基础设施建设的重要性并不比“煤改气”本身低。 “煤改气”施工过程中常常遇到地下管线错综复杂、缺乏规划、腐烂后互相损蚀的情况，增加成本，影响工期。可以想象，受到困扰的绝不仅仅是热力集团，而仅靠某家企业一己之力，也绝无可能将这个问题解决。政府加大力度做好“地下工作”改造，是眼前最急迫的事了。
