1、公务员权益保护之司法救济制度构建研究摘 要 放眼当今世界，随着现代法治建设的脚步，各国纷纷将司法救济权纳入到公务员权益救济手段中，而我国立法者却把公务员寻求司法救济的途径截断，致使我国公务员在其权益受到侵害或不公正对待时，无法得到全面的救济，这有悖于“有权利必有救济”的现代法治理念，本文则是尝试在我国构建公务员权益保护的司法救济制度。 关键词 公务员 权利保护 司法救济 作者简介：彭梅，浙江工商大学法学院 2011 级硕士研究生。 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-060-02 一、目前我国公务员权益救济的主要途径 在我国，作为具有双重身份权
2、的人们公仆公务员，在其合法权益受到行政机关侵害时，即公务员对国家行政机关作出的涉及本人权益的人事处理决定，如：辞退、降级、减薪、考核不称职等不服时，其可以依据相关规定，按照法定的方式和程序寻求救济，目前主要包括： （一）复核 目前，我国国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员对其主管行政机关作出的处理或处罚决定不服时，可以提出复核，其中主要有两种途径：一是根据我国 2006 年 1 月 1 日颁布的中华人民共和国公务员法第 90 条的规定，向原处理机关陈述理由，并提出复核请求；二是依照中华人民共和国行政监察法第三十八条中规定，公务员与行政机关任命的其他工作人员对其主管行政机关作出的处理或
3、处罚决定不服时，可依据该条规定向监察机关申请复核。 （二）申诉 我国现阶段的申诉制度主要规定在公务员法及公务员申诉规定（试行） 中。公务员在受到其所服务的国家行政机关的行政处分或人事处理后，如果其认为自己并没有得到公平公正的对待或对处理结果不服，他就可以依据相关的申诉制度，向相关法律、法规规定的部门提出重新进行处理的意见。申诉具体规定在我国的公务员申诉规定（试行） 第十四条，即公务员对下列人事处理不服时，可以审请复核或者提出申诉，再申诉。 （三）控告 在我国，公务员对其所服务的行政机关及其领导人侵害其合法权益时，公务员有权向其所在机关的上一级机关或专设机关进行控告。即公务员认为其合法权益受到了
4、行政机关及其领导人员的不法侵害时，就可以依据公务员法第 93 条之规定，向上一级行政机关或专门机关提起控告，且受理机关应当按照规定及时处理。 （四）仲裁 虽然我国现行法律法规并不允许通过行政诉讼的方式来解决公务员与国家行政机关之间的纠纷，但是随着公务员立法进程的不断发展，我国相关法律已建立起允许聘任制公务员就聘任合同所引发的争议可以提起仲裁的规定，如我国的人事争议仲裁暂行规定和公务员法中均规定了相应的人事仲裁制。 二、公务员权益保护之司法救济制度的阻碍 当公务员对其所受到的不合理、不公正的对待产生不满时，其可以通过复核、申诉、控告、仲裁等行政内部手段获取救济，这对我国公务员的权益救济机制的完善
5、具有十分重要的意义。但是，当这些异议和申诉被权威机构驳回后，其却无法通过最后一道程序，即法律诉讼来伸张自己的合法，无法得到全面的救济，而造成这种局面的原因主要有以下几方面： （一） “内部行政行为”性质 虽然我国行政诉讼法已小有成绩，但国家行政机关对服务于其的公务员的人事处理、行政处分等却被行政诉讼拒之门外。之所以出现这种情形，理论界给予的解释说：我国赋予公务员权益救济的手段和途径已相当完备，基于效益的考虑，没有必要再提供司法救济途径，再加上公务员与国家行政机关的关系比较“特别” ，二者之间的纠纷大多涉及国家政策、机关制定或机关内部纪律问题，应该保留在行政机关系统内部，并且，司法机关与行政机关
6、的地位平等，甚至有超越之上的趋势，故而，行政机关对其工作人员作出的人事行政处理属于国家行政权力管理范围，而作为相互独立的司法机关，不便于介入这些内部人事行政行为的审查。 （二）司法权与行政权的关系问题 一国的公务员制度包括哪些具体的权利和义务内容，是与其宪政体制、政治结构、经济条件、历史文化传统等紧密联系的，正如马克思关于权利的辩证观点“超越社会经济结构及其所制约的社会文化历史发展进程的权利永远不可能存在。 ”我国的公务员制度坚持的是党管干部原则，在传统观念里，如果通过一种非对抗式的程序解决公务员与国家行政机关之间的纠纷，可以不必“伤面子” 。加之，法院作为国家审判机关，它的地位与国家行政机关
7、相比，在法律层面上是同等，如果将公务员权益救济纳入到司法救济中来，难免有司法权干涉行政权之嫌，不宜对行政机关的组织建设事务通过审判程序加以干涉。 （三） “特别权力”理论的影响 “特别权力”理论诞生于 19 世纪的德国，这一理论的提出是为了维护国家君主的绝对统治权，使君主能够支配官员和军队，即公务员绝对服从是国家运作的需要，国家对公务员的任免等人事事务管理拥有最终决定权。 但第二次世界大战以后，随着公民权利运动的高涨，以及民主法治理念的深入人心，曾被看成是公务员权益保护机制区别于自然人的特别权力关系理论，受到了理论界及司法界的越来越多的批判，并逐渐被许多现代法治国家摒弃，使国家公务员的权利保障
8、体系进一步得以完善。所以，笔者认为，对于这种只强调义务不保障权利，扭曲国家与公务员之间的关系的理论，我国也应抛弃，发展现代法治理念，建立以人权、民主的现代公务员权益救济制度。 三、公务员权益保护司法救济制度设计 虽然通过分析借鉴国外法治国家现代公务员制度，为我过构建囊括司法救济途径的现代公务员救济制度提供了许多宝贵经验，但各国的实际情况并不相同，在吸收汲取国外成熟国家立法和司法实践经验基础上，还应该结合我国的实际国情和社会生活文化等，创建适用于我国的公务员司法救济制度。 （一）公务员权益保护司法救济的原则 1.行政救济前置原则 之所以将行政救济前置，主要基于以下考虑：第一，可以维持行政系统内部
9、的有序性和适用法律的统一性，能够提高行政效率；第二，有助于理清行政权与司法权的界限，防止司法机关对行政机关内部行政行为不必要的干涉；第三，如果能通过一种非对抗式的行政内部救济程序解决纠纷，既能让行政机关体面地认错，同时又能够让公务员没有顾虑地重新回到原机关，可能是一种效益最大化的双赢格局。 2.司法最终裁决原则 行政救济虽然可以为公务员提供较为迅捷的救济方式，及时阻止侵害其合法权益的行为或纠正对其不公正的处理决定，但作为行政系统内部的纠错机制，很容易产生不公正的复核裁决结果。权力具有腐蚀性，因为“人们无论拥有什么样的权力，都容易滥用，这是一条亘古不变的经验”，设立公务员权益司法救济制度能在一定
10、程度上制衡国家行政权，防止行政权成为带有压制和专横性的力量，以保障公务员的权益成为现实权利而非没有生命力的书面权利，从而维护了法律的尊严和权威，为公务员法律权利的充分实现创造良好的法律氛围。 3.司法救济效益之优先考虑 从经济学角度来讲，在一定范围内合理限制成本，是经济学的普遍原理，笔者认为这也符合司法救济的本意。因而在探讨公务员权利的司法救济时，就应当考虑其成本的合适性问题。既然经过了行政救济的前置程序，那么纠纷解决势必应当考虑这一重因素，比如行政机关应当主动地将前置程序中处理问题的理由、事实和根据交由司法机关，既在一定事实清楚的基础上由司法机关介入，不用再由司法机关从细枝末节的问题重新开始
11、，或者考虑在审限上对诸如此类经过前置的案件加以限制，从而适当提高司法救济的效率。同时由于公务员司法救济当中只针对前文所述的诸如准行政行为对公务员造成的权利侵害提起司法救济，因而范围和专业性都会比较强，尤其考虑到行政体系和行政组织的庞杂，司法机构可以考虑由法院中确定专门人员对此一类案件进行审理。 （二）公务员寻求司法救济的程序 一项法律程序要想让受该程序影响的人得到公正的待遇，该项法律程序本身必须是公正的，因为“没有法律的正当程序，自由和权利将不复存在” 。所以，公务员享有司法救济权的实现离不开公正的诉讼程序的保障，国家立法机关在设计公务员权益的司法救济制度时，应尽可能确保其程序是公正的。 1.
12、救济程序的必要性 内容决定形式，形式也将反过来影响于内容。行政内部救济是行政机关进行自我监督一种手段，所以，简单、快捷和方便是其特点。虽然不同的救济制度的审查对象不同，甚至救济目的也不同，将会导致救济制度的程序设计上有所区别但作为公务员权益救济体系的组成部分，且为避免权益救济的缺漏和提高救济体系整体运行顺畅，司法救济和行政救济在程序设计上还需要注意衔接问题。 2.救济程序的系统化 公正的诉讼程序应该做到：首先，要将司法救济权分解成各种诉讼程序权利，规定在最适宜的诉讼程序环节中；其次，要在诉讼程序中留足各诉讼程序权利发挥其应有功能的最大空间；最后，要让法官尊重公务员的主体地位和诉讼权利，为其提供
13、充分行使诉讼权利的机会，从而能有效地限制法院因国家行政机关的优势地位而恣意滥用权力。 （三）法院进行公务员司法救济的受案范围 受案范围属于制度设计的范畴，作为一种制度设计，受案范围的界定除了受司法救济权的影响外，还受到其他社会因素、国家因素的影响。在大陆法系中， “诉之利益”是大陆法系国家立法机关和司法机关界定受案范围的最主要标准；英美法系国家虽然没有“诉之利益”这一提法，而是代之以“诉讼资格”理论，但二者的内涵却基本相同。 因此，从最大限度实现公务员救济权及维护行政机关的权威性双重角度出发，在设计公务员司法救济制度时，应对行政权与司法权加以妥善处理，将国家行政机关人事处理决定是否改变公务员的
14、身份或对其财产权是否产生重大影响作为主要标准。具体而言：（1）如果是一般性处分，如警告、记过等轻微的惩戒处分或其他政策性或优化公务员队伍等管理行为，基于提高行政效率、保障行政权独立性目的，应尊重国家行政机关的自主管理权，应给予行政机关最终决定权；（2）若是涉及公务员的重大经济利益或身份权问题，如降级、免职、取消录用、保险、工伤等严重影响公务员权益的处理，为保障公务员的合法权益能得到全面救济，则应纳入司法救济权的范围。 注释： 马克思恩格斯选集 （第 3 卷）.人民出版社.1995 年版.第 12 页. 法孟德斯鸠著.张雁深译.论法的精神（上册）.商务印书馆.1982 年版.第 154 页. 陈党.行政问责法律制度研究.苏州大学博士学位论文.2007 年. 参考文献： 1应松年.公务员法.北京：法律出版社.2010 年版. 2谭功荣.公务员制度比较研究.重庆：重庆出版社.2007 年版. 3黎晓武.司法救济权保障研究.北京：群众出版社.2006 年版. 4董成磊.我国公务员权利司法救济制度之浅析.内蒙古农业大学学报（社会科学版）.2012（3）. 5陈清军.公务员权利司法救济研究.中国地质大学硕士学位论文.2011 年. 6杜苗苗.公务员权利救济之司法救济探讨.新疆大学政治与公共管理学院学位论文.2013 年.
