1、基层社会治理方式创新的背景和内涵释义摘 要 基层社会治理是国家治理的重要组成部分，其方式的选择与运用关系到全面深化改革总目标的实现。随着我国基层社会环境的复杂性和不确定性日益增强，传统政府管理模式的局限也逐渐凸显，如何提高基层社会治理能力去应对危机和风险便成为政府和社会面临的一项重要课题。在后工业时代的服务型社会治理模式中，基层社会治理方式不是传统的权治或法治为主导，而是建立在德治基础上的三种治理方式的结合，其目标是为实现政府与其他社会治理力量的合作共治。 关键词 基层 社会治理 国家治理 基金项目：2014 年度河南省教育厅人文社会科学研究青年项目“治理视域下的社区警务网格化管理模式研究”
2、（编号：2014-qn-090） 。 作者简介：孙国良，铁道警察学院公安管理系助教，研究方向：公安管理。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-190-02 一、我国基层社会治理创新的背景 党的十八届三中全会在通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中明确提出 “推进国家治理体系及治理能力现代化”的总体改革目标和“创新社会治理体制”的具体改革要求，创新我国基层社会治理方式正是基于这一目标和要求而做出的实践方案设计。从表面上看，正是在国家治理这一宏观政策背景的推动下，我国基层社会治理创新和实践得以开展，在政策运行路径上反映为自上而下的推动
3、;但从实质上分析，我国基层社会治理创新与国家治理之间存在着清晰的逻辑关联，它是基层社会治理问题进入政策议程，最终成为政策方案并指导实践的现实反映，或者说我国基层社会治理创新是政府为突破现实管理难题而依据环境做出的根本性变革，国家治理据此而产生并以此为实现条件，在政策运行路径上反映为上下互动作用的结果。我国基层社会治理方式创新有着深刻的社会背景： 1.基层社会治理环境日益复杂化和高度不确定性。近几年，随着我国城市化进程的加快，人口在城乡与其他不同地区之间的流动更加频繁，由此而来的社会秩序混乱、环境污染等社会问题不断增多;民众的利益诉求逐渐多元化，复杂的利益纠纷交织在一起时常演化为激烈的群体性冲突
4、;这些因素构成了当前我国基层复杂的社会治理环境，并时刻考验着基层政府的管理能力和管理水平。同时，随着全球化和后工业化时代的来临，社会治理环境日益复杂化和高度不确定性，外在表现为社会治理实践中难以应对的各种危机和风险，传统官僚制及治理方式不仅不能适应社会治理的现实需求，而且自身的种种弊病也成为风险和危机产生的根源。政府在社会治理过程中要承担更高成本，不同形式的公共突发性危机以及未曾涉足的网络虚拟社会管理都使政府无法用常态方法去应对，如何规避风险和分摊治理成本已成为基层政府不得不面对的难题，创新社会治理体制和改进社会治理方式便适时成为政府改革的重要内容。 2.传统政府管理模式存在局限性。传统政府管
5、理模式是随着工业社会的发展而形成的，其强调政府作为单一主体依靠法律对社会资源的调配和控制作用，官僚制和科学管理技术为管理目标的实现提供了组织保障和技术支持，为低度复杂和低度不确定性工业社会的飞速发展提供了高的效率保障和稳定的发展环境，在一定程度上弥补了市场在供给公共服务方面存在的缺陷。但随着社会治理环境的复杂性和不确定性增强，传统政府的管理能力和公共服务供给机制已不远能满足社会主体的多样化需求，基层社会治理常因基层政府能力不足而陷入困顿状态，而作为“社会人”存在的政府工作人员，同样具有追求私利的倾向，权力寻租、官僚作风、低效率等现象大量存在，政府失灵的现象时有发生。20 世纪80 年代兴起的新
6、公共管理运动正是基于弥补传统政府管理失灵而出现的，以效率追求为核心的市场化操作方案虽然在短时期内给公共管理者的社会治理带来的希望，但过分注重私人管理的工具理性主义方案却带来了改革的部门化、碎片化和价值缺失等问题，将公共管理带入了管理主义的误区。从实质上来讲，新公共管理运动并不是对传统政府管理模式的根本性改革，只是在市场模式和政府主导模式二者之间做出的选择性调适，这也是后工业化社会中政府或市场模式无法应对危机或导致危机反复的根本原因。针对传统政府在社会治理过程中越来越明显的局限性，创新基层社会管理体制和改进基层社会治理方式已显得非常必要。 3.基层社会治理主体的治理意识增强。社会治理主体的治理意
7、识主要表现在对治理过程的能动参与。一方面，随着我国法治化进程的推进，民众更加注重对自身权利诉求的满足与实现，参政议政已成为社会公众日常生活中的一项重要追求。同时，社会团体及个人也开始担负起提供公共物品和服务的责任，他们愿意与政府以合作的方式共同治理社会。另一方面，信息技术的发展和应用打破了长期以来政府对信息的垄断，更多社会公众和团体可以通过各种平台参与到政府管理的过程，信息技术为政府与社会主体合作治理提供了必要的技术支撑，这使得社会治理创新具备了现实的可能性。基层社会治理主体不仅包括基层政府，而且也包括基层社会团体及个人。在基层政府层面，治理意识的增强不仅表现为服务型政府建设目标和引导性职能定
8、位，而且也表现为对公共权力行使和“公共”属性的根本认知。在社会层面，社会组织及个体不仅拥有积极的参政议政能力，而且在解决社会问题时表现出与政府共同治理的意识和能力，政府与其他社会治理力量在平等协商基础上的合作共治态势也在现实实践中逐渐形成。 二、基层社会治理方式创新的内涵释义 近几年，随着我国政府管理体制改革的进一步推进，越来越多的学者开始关注对基层社会治理理论和方式的研究，形成了以“社会治理”为主题的诸多研究成果。虽然学者们的分析视角各不相同，但对社会治理的看法基本一致，概括起来主要有如下几点： 第一，社会治理的概念界定。 “治理”一词源于古拉丁文和古希腊语中的“掌舵” ，原意是“操纵和控制
9、” ，20 世纪 90 年代被西方学者普遍采用，其内涵也随着社会改革实践而被逐渐完善，并最终发展成为治理理论。社会治理的理论基础是治理理论，治理理论是西方学者对新公共管理理论与新公共服务理论的合理内核进行的有效整合，其核心思想有四点：“（1）政府并非唯一的社会管理主体，各种得到公众认可的社会团体或组织都可以参与到社会管理的过程中，强调社会管理主体的多元化;（2）社会管理系统是一个网络结构，作为网络节点的各种社会管理主体不但具有自组织性，而且能都积极主动地参与到社会管理之中;（3）政府与其他社会管理主体之间是相互依赖和互动合作的关系;（4）政府对社会的治理不仅限于传统的控制手段，也强调对其他手段
10、的综合运用。 ”罗伯特?罗茨在研究之后列举了有关的四种界定：“一是作为新公共管理的治理，强调政府的公共服务市场化;二是作为善治的治理，强调公共服务体系的效率、法治与责任;三是作为社会控制体系的治理，强调政府、社会及私人部门之间的互动合作;四是作为自组织网络的治理，强调它是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。 ”我国学者在分析和总结的基础上将“社会治理”理解为“合作网络” ，既注重公共服务供给的集体行动逻辑，又强调负责、高效和法治政府对社会治理的重要意义。由于合作网络治理对当代公共管理的环境变迁及其发展趋势有较强的解释能力，目前我国学者多采用此观点。从治理理论的内容来看，多主体参与、互动合作及
11、多样化治理手段等要求无疑会对我国基层社会治理的探索提供重要理论指导，但基于我国基层社会治理环境的现实考量，我们需要充分考虑这些理论和技术在我国基层社会治理实践中的适用性问题。当前，我国还没有形成良好的社会治理环境，甚至缺乏国家与社会组织进行合作互动的规则和技术，建立基层社会多元主体合作共治的局面不可能一蹴而就。因此，应该在了解社会治理内涵的基础上明确基层政府在社会治理过程中的职责，制定出具体的操作技术和规则，创新基层社会治理的方式和途径。 第二，基层社会治理的作用认定。基层是国家治理的最低层级，范围包括“县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委
12、员会。 ”基层社会治理涵盖人口、就业、民政、卫生、文化、社会保障及综治、维稳信访等各方面的内容，直接面对社会治理中矛盾和问题，基层社会治理的状况不仅关系到国家政策目标的实现，而且也决定着整个社会治理的效果。因此，基层社会治理方式创新是创新社会治理体制的前沿阵地，在国家治理中居于特殊地位。当前，我国基层社会治理存在着治理政策僵化、社会参与渠道不畅及基层社会主体参与不足等问题，基层社会治理的作用并未完全显现出来，创新治理方式已成为提高基层社会治理能力的重要内容。 第三，社会治理方式的内涵释义。社会治理方式，顾名思义就是社会治理过程中所采取的手段，它可以分为法律、行政、经济、道德、教育及协商等多种方
13、式，但要真是了解当前社会治理方式的核心内容，还需要了解社会治理的变迁历史。在人类历史上的发展进程中，经历了从农业社会到工业社会再到后工业社会的发展过程，但不同的社会形态因本质不同形成了不同类型的社会治理模式。在农业社会中，权力的行使是以维护统治秩序为目的，表现为封建统治者运用权力对社会资源的强力控制，形成了以权治为特征的统治型社会治理模式;农业社会中的权力行使仍以追求和维护秩序为目标，但权力的“公共”属性已逐渐形成，以契约精神为基础的法律为公共权力的行使提供了现实依据，官僚制组织和科学管理理论的应用为公共权力的行使提供了技术支持，形成了以法治为主要特征的管理型社会治理方式。然而，由于管理型社会
14、治理方式主张“价值祛魅”的思想和过分追求效率的价值取向，将社会治理带入了管理主义的误区，从而忽视了社会公平、公正等价值要素，从而使权力的“公共”属性只是一种形式上的公共性，形成了工业时代社会治理方式的管理主义特征。在进入后工业社会，公共权力的属性将发生质的变化，公共权力的行使依然受到法律的约束，但道德的力量在社会治理中的作用越来越明显，不同治理主体在信任的基础上建立起的合作模式成为常态，最终将形成服务型社会治理模式。服务型社会治理模式力求达到一种多元社会力量合作共治的局面，政府将在其中发挥其引导职能，道德和法制将在其中发挥基础和保障作用。在服务型社会治理模式中，公共权力的实质公共属性将得到真正
15、的实现。当前，我国正处于工业化社会向后工业化社会过渡的过程中，工业化时代的社会特征依然明显，后工业化社会的特殊性也已经显现，所以社会治理方式创新必须处理好法治的基础作用和德治的重点保障作用。 党的十八届三中全会在决定提出了“社会治理体制创新”的政策主张，明确了“改进社会治理方式”的具体要求，这不同于我国传统的社会管理，也不等同于西方国家的政府治理，而是在有效整合二者理论内容的基础上根据当前我国社会治理环境做出的科学决策。随着我国改革开放的不断深入和社会经济的快速发展，社会环境已变得日益复杂化和充满不确定性，复杂的社会问题所引发的利益纠纷和矛盾冲突不断加剧，繁杂的社会公共事物已使传统的政府管理方
16、式难以灵活应对，进行社会治理方式的创新研究已势在必行。对社会治理方式创新的研究，不仅可以为我国现实中以网格化管理和社会化服务为方向的基层社会治理实践能提供新的思路，而且也可以从国家治理层面上找到化解社会矛盾、调节社会利益关系和满足社会需求的措施。因此，我国基层社会治理方式创新研究具有重要的理论价值与现实意义。 注释： 黄健荣.公共管理学.北京：社会科学文献出版社.2008.85. 俞可平.权力政治与公益政治.北京：社会科学文献出版社.2005.140. 陈振明.公共管理学一种不同于传统行政学的研究途径.北京：中国人民大学出版社.2003.81. 王乐夫.中国基层纵横含义与基层管理制度类型浅析.中山大学学报：社会科学版.2002（1）.
