1、基于公共治理视角下的公共服务供给机制改革研究摘 要 长期以来公共服务的供给都是由政府全权负责和管理的，但在不同的发展阶段公共服务的供给特征各不相同，如公共服务供给的全面恢复阶段、公共服务供给的计划配给阶段、公共服务供给的市场化形成阶段和 2002 年至今的公共服务供给的现代治理转型阶段，虽各不相同，但他们都推动了政府职能的转变。本文以北京市修建地铁的融资方式为例，说明了公共服务的供给过程中政府角色的变化。现代西方公共治理理论和实践经验都促进了现代公共服务供给机制的深刻变革，并且这一过程将一直持续下去。但是公共服务的供给机制仍然存在问题，如供给主体的单一化、融资的非市场化、监督机制的不完备、公众
2、参与意识的淡化和薄弱等。根据这些问题本文给出了相应的对策和建议，以实现公共服务供给机制的真正价值。 关键词 公共服务 供给机制 政府职能 供给主体 作者简介：王莹，贵州大学。 中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）09-161-02 一、相关概念定义 （一）公共服务 公共服务是一类特殊的公共物品，一般都是由政府全权负责供给和管理的。公共服务也是当今世界公共行政和政府改革的核心理念，公共服务涵盖的领域广泛，它既然包括城乡公共设施建设，也包括发展就科技、教育、文化、卫生、体育等公共事业，还包括为社会公众参与社会政治、经济、文化活动等的权力而提供的保障。公共服务
3、的具体含义，由于不同的语境，有不同的理解，同时，由于标准不同，也存在分类上的分歧。 （二）公共服务供给机制 在奥斯特罗姆看来，公共服务供给机制是指通过集体机制对公共物品或公共服务的供给者、数量和质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策，即对公共物品或服务安排和监管。在城市公共服务供给机制中有三大要素，分别是消费者、生产者和安排者。 （三）公共治理 公共治理概念难以定义，据统计，目前全球的研究机构和学者提出的治理概念不下 200 个，国内外学者主要从不同的学科、不同的研究需要出发，从治理的主体、理念、内容、机制等方面理解“治理”的内涵。在联合国全球治理委员会发表的一份我们的全球伙伴关系的研究
4、报告中， “治理”概念在该报告中被界定为：“治理是个人、公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且?取联合行动的持续的过程。 治理理论创始人罗西瑙在其著作没有政府统治的治理和21 世纪的治理中对治理进行了定义，他称治理为一系列活动领域里的管理机制，虽然治理未得到正式授权，却能发挥巨大的作用。 罗伯特罗茨认为， “治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件不同于以前，或是以新的方式统治社会” 。 基于以上分折，本文所指的“治理” ，是公共服务中的治理，是发端于 20 世纪 80 年代公共领域改革中对政府失败和市场失灵的一
5、种理论回应;是使公共利益最大化的社会管理过程;是政府与社会公民对公共生活的合作管理;是政治国家与公民社会的一种新颖关系。 二、我国公共服务供给机制的历史考察 （一）公共服务供给的全面恢复阶段（1949-1956） 为了巩固新生的政权，发展生产和恢复国民的经济，国家扩大了公共服务供给的范围和数量，开始了我国公共服务供给的恢复。 在全面恢复阶段，我国公共服务供给机制的特点体现为： 第一，供给主体由多元向单一过渡。一开始，新建立的国家新政权是公共服务供给的主要承担者，承担了绝大多数的公共服务，市场营利组织和社会非营利组织也积极参与提供公共服务，之后由于制度的建立主要由政府提供服务。第二，在城乡二元结
6、构基础上，以单位制度、户籍制度为基础，逐步建立起城市“单位制福利”和农村“集体福利制度”的公共服务供给机制。第三，公共服务供给的效率和公平得到了低水平的保证。 （二）公共服务供给的计划配给阶段（1956-1978） 第一，推行一大二公的人民公社制度，以政府、单位、集体为公共服务的主体，实行人民群众基本生活产品的全供给。第二，集中政府财力推行公共服务区域均衡。第三，大量开展公共基础设施建设。第四，运用政府福利政策推动社会化保障体系建设。 这一时期，我国公共服务供给机制的特点体现为： 第一，中央高度集权的政治制度和计划经济体制基本建立， 政府在公共服务资源配置中占主导地位，资源配置权力以政府为单一
7、中心，供给机制由上到下单向运行。第二，这一时期，公共服务供给机制的基本的价值理念也变为追求高度绝对的平均主义。 （三）公共服务供给的市场化探索阶段（1978-2002） 随着十一届三中全会的顺利了召开改革开放思想逐渐深入人心，通过这一时期的发展，也为我国公共服务供给机制转型提供了政治和经济基础。 这一时期，我国公共服务供给机制的特点体现为： 第一，改革开放前由集权管制型公共服务供给机制逐渐向政府与市场合作的公共服务供给机制转变。第二，政府、市场、社会开始逐步分离，市场机制在公共服务供给中的地位日益凸显。第三，政府系统内部也以分权重构为导向对公共服务供给进行改革，实行了地方负责、分级管理的公共服
8、务供给机制新格局。 （四）公共服务供给的现代治理阶段（2002-现在） 这一时期，我国公共服务供给机制的特点体现为： 第一，公共服务供给成为了政府的主要职能之一。第二，在全国范围内实现公共服务供给的全民享有的国民待遇。第三，市场在公共服务供给中的作用得到进一步发挥。政府逐步由全能政府向服务型政府转型。 三、北京市地铁的融资模式的变化 从 1965 年开始修建的北京地铁，在 1969 年的 10 月北京地铁第一期工程投入试运营。截至目前，北京地下铁道现总长 52 公里，30 个运营车站，客运量日平均 125 万人次。而北京地铁项目也是国内极具代表性的融资模式。 第一， 政府财政投资模式：早期，北
9、京地铁的建设采用的是政府承担全部建设资金的融资模式。第二，简单混合投资模式：北京地铁5、9、10 号线是采用混合模式，如 5 号线政府承担建设资金的三分之一，其中政府承担 75%、企业承担 25%，其余三分之二采用银行贷款;第三，PPP 模式：北京地铁四号线是国内首个以 PPP 模式公私合营模式合作投资进行的项目。2007 年 4 月，北京京港地铁有限公司与代表北京市政府的市交通委和北京地铁四号线投资有限责任公司签署了协议。根据协议，京港地铁将获得北京地铁四号线 30 年的特许经营权。京港地铁将投资约 50 亿元人民币，在 30 年的特许经营期内负责四号线运营和管理，在特许经营期结束后，再将项
10、目设施完好、无偿移交给北京市政府。 由北京地铁的融资模式的变化就可看出，政府在提供公共服务的时候，往往是根据当时的政策环境来发生变化的，从单一的政府投资到混合投资再到采用 PPP 模式的融资方式这一发展历程就可看出我国的公共服务供给机制在不断改革和完善。 四、公共服务的供给机制存在的问题 第一，供给主体的单一化。第二，融资的非市场化。第三，监督机制的不完备。第四，公众参与意识的淡化和薄弱。 五、公共服务供给机制的创新构建 第一，公共服务供给机制改革的价值取向。在公共服务供给的过程中，要谨记公共服务的内涵与意义，首先，要以人为本，从公众的角度为出发点，实现个人利益和集体利益相统一的利益最大化。其
11、次，要秉承着公平公正的信念，不徇私舞弊，不任人唯亲，人人平等，事事都不分大小。再次，要转变行政观念，公务员的使命是为人民服务，政府是人民的诉求地，公务人员是人民的公仆，要为人民办好事办实事。要以市场为导向，增加政府和市场的竞争，以刺激政府更好的为人民提供更优质高效的服务。最后，一定要明白，公共服务的提供者不是只有政府才可以，非营利机构，社会团体等都可以是服务的提供者。 第二，建立公共服务三方供给新机制。公共服务的供给主体除了政府之外，还有社会非营利机构和市场以营利为目的的组织如私营企业，一些大型项目如地铁、高速公路等基础交通设施都可以采用公私合营的方式，可以有效防止腐败和政府垄断，或是政府招标
12、以激励政府和私营企业互相竞争以获取最有效最优质的服务。还可以建立产权制度，保护所有者的利益，这样会刺激公民的积极性，参与更多的公共服务项目。 第三，地方政府公共服务三方供给主体的定位。政府在公共服务供给中应处于主导地位，包括起到管理、引导和调节的作用。如政府起到安排者角色、生产者角色等，提供公共服务的方式是直接提供或间接提供。其次就是市场营利组织的主体地位，在公共服务的供给方式中以合同外包、公私合营或特许经营等方式承担公共服务的提供，而市场营利组织的加入会带来资金的来源、引入竞争机制提高来服务提供的效率和效果、政府也受益，减少了资金的压力、加速了经济的发展，市场上经济活跃，也间接刺激了消费。最
13、后就是非营利组织的主体地位，无偿捐赠、志愿服务、公益性收费等。 第四，政府、非营利组织、市场营利组织三方的完善。 六、完善地方政府公共服务供给机制的改革建议 第一，完善地方政府的权责体系。第二，规范地方政府的决策体系。第三，激励与监督体系。第四，标准化体系。一是标准化的权责关系。当地方政府与市场营利组织合作时，就应规定好各自的责任和义务，出现问题时按照规定的标准来负责应负的责任。二是外包的标准程序。符合资格的私营企业才有可能和政府合作，应避免政府官员的腐败和关系户的存在。三是公共服务均等化标准。公共服务的提供应一视同仁，而不应该出现不公平的现象。第五，法律保障体系。一是建立健全法律制度，提高公
14、民的法律保障意识和法律思维。在出现不平等、公共服务缺失或是招标违法违规等情况时应立即拿起法律的武器保护人民的利益。二是完善立法体系。在立法时尽量的更加全面，征集人民的意见，法令也应更加的人性化，具有灵活性。 注释： Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood.Oxford university Press，1995.2-3. 罗西瑙著.张胜军，等译.没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革.南昌：江西人民出版社.2001. 罗伯特?罗茨.新的治理/俞可平.治理与善治.北京：社会科学文献出版社.2000.87-96. 参考文献：
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