1、1从预算法修订看我国政治体制改革的切入点摘 要：预算法修订历时十余年，某种程度上反映了我国政治体制改革存在着路径依赖。面对根植于路径依赖的政治制度自我强化的格局，应当在体制内通过核心制度的完善来实现政治体制的优化革新。预算法不仅可以促进民主政治秩序的确立，还可以有效地对政府公权力进行事前监督，并且构建现代预算制度的难度相对较小。因此， 预算法的修订可以成为我国未来政治体制改革的重要切入点，以具体制度的改革推动政治体制改革不断向前发展。 关键词：预算法 ；政治体制改革；路径依赖；具体制度；切入点 中图分类号：D922.210.4 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）01-00
2、19-03 一、 预算法修订历程艰难的原因：未找到各方利益的契合点 一般认为，公共预算制度体现了一个国家民主法治的发展水平，是责任政府构建程度的评判标准。预算制度不但事关政府财政资金的使用，而且直接影响到政府部门公权力的大小。现代预算制度不但有利于限制公权力的运行，而且在我国推进政治体制改革的过程中可以而且应该发挥重要的作用。从规则层面来讲，调整现代预算行为的法律规范就应当是预算法 。 预算法素有“经济宪法”之称，足见其在社会政治经济生活中的地位。 我国现行预算法是 1994 年 3 月 22 日由第八届全国人大二次会2议通过并于 1995 年 1 月 1 日正式实施的。这部预算法实际上是 1
3、994年税制改革、实现中央和地方分灶吃饭后，在制度上对中央和地方政府在分配关系上做出的一个原则性的规定。其基本初衷是配合 1994 年的分税制改革，初步理顺中央和地方的关系。正是因为这只是一个原则性的规定，难免存在诸多漏洞。因此， 预算法实施不久便暴露出很多问题。1于是，从 1997 年开始，学界便呼吁修订预算法并提出相应的草案。到了 2004 年，全国人大正式启动修订工作。2006 年， 预算法的修订工作曾经一度被列入年度立法计划的一类法律项目，并由全国人大预算工作委员会牵头起草了预算法修正案第一稿，足见全国人大对预算法修订工作的重视。值得一提的是，这次预算法修正案吸收借鉴了较多国外预算制度
4、的先进经验，强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，是一部比较接近现代民主政治精神的草案。如果该法案能够顺利通过的话，那么对于我国政治体制改革会起到巨大的推动作用。 然而，这一修正案却招致了诸多部门的集体抵抗，有关政府部门认为预算法修正案对行政机构的限制和监督过重，会束缚政府的行为，影响政府职能的发挥。最终预算法修正案在利益博弈尚未达成的条件下因分歧太大而暂时搁置。直到 4 年后的 2010 年新一届全国人大，才开始重新启动预算法的修订工作。这一届全国人大吸取了上届全国人大的教训，将预算法的修订工作授权给了国务院，寄希望国务院能够在行政机关之间寻求到利益均衡点，从而拿出一个草案。国务院
5、法制办耗时一年，形成了预算法修订草案并呈送全国人大进行审议。32011 年，十一届全国人大常委会第二十四次会议对草案进行了初次审议，并于 2012 年 6 月对草案进行了第二次审议，但尚未达成共识。按照全国人大常委会 2013 年立法工作计划， 预算法修正案应当在 2013 年 8 月份进行第三次审议，但 8 月 26 日在北京召开的十二届全国人大常委会第四次会议却并没有安排预算法修正案第三次审议的内容。 预算法的修订，已经跨越第十届、十一届、十二届人大，耗时 10 多年。尽管预算法修订历程艰难的原因是多方面的，但是中央与地方以及部门之间的利益安排或利益分配未找到一个契合点可能是主要原因。 二
6、、 预算法修订历程对我国政治体制改革的启示 预算法艰难的修订过程，从表面上看是一个立法问题，实质上这种艰难的立法过程中充斥着各方利益的反复博弈。在这种博弈中，博弈的主体并非是政府与公民，其主角是各级政府、政府部门。这看似是一个法律问题，实际上事关政治体制改革。如果以理性的态度去考察预算法修订的历程，可以发现其对我国政治体制改革的启示良多。 1.预算法修订与政治体制改革互为因果关系。 预算法的修订和我国政治体制改革的关系，二者并非是严格意义上完全的对等关系。中国政治体制改革的论题较为宏大，而预算法的修订则较为具体。中国政治体制改革的内容中，也并非只是预算法的修订或者现代预算制度的构建。相反，现代
7、预算制度的构建应当是中国政治体制改革中的一个组成部分。然而，在当下这种中国政治体制改革陷入迟滞的社会背景下， 预算法的修订与中国政治体制改革又确实存在着一种互为因果的关系。这种关系表现在：预算法的成功修订，可以较好地限制4以经济资源配置为核心的公权力，2这无疑有利于推动政治体制改革；同理，如果政治体制改革向前推进了，那么预算法必定会进行大范围的修改。但就当下的实践而言，政治体制改革进展缓慢， 预算法的修订也陷入了困局，或者换句话说， 预算法的修订陷入了困局，政治体制改革同样也停滞不前。这二者的现实逻辑是互为因果，在结局上则是存在着相互等待、静观其变的格局。 2.预算法修订与政治体制改革具有同向
8、性。中国特色社会主义政治体制改革的进程，具有“摸着石头过河”的试验性。虽然真理是在不断的试错过程中得以发现的，但人类文明具有共通性，如果能够借鉴以往历史的经验或者从中发现启示，那么对我国政治体制改革不无益处。西方资本主义制度与我国社会主义制度虽属于不同的政治体制，其改革的目标固然不可以同日而语，然而其改革的演进路径可以给我们提供参考。 西方近代资产阶级革命最终以推翻王权建立资本主义制度或者确立现代政治制度而取得重大胜利。在这一过程中，政治体制改革历经时间绵长且并非一帆风顺。虽然最终建立了民主法治的政治秩序，然在这种政治体制改革的历程中，民主法治并不是一开始就存在的。西方法治型政府的确立，是围绕
9、着财税体制改革而发生的。西方近代资产阶级与王权的斗争首先争取的就是对公共财政的控制权，西方政治体制改革的历史可以说是现代预算制度的成立史和发展史。3英国资产阶级革命形成的大宪章中确立限制国王征税权的“无代表不课税”原则，法国大革命形成的人权宣言中确立保护公民财产权的原则，都成为了确立5新的政治秩序的成功典范。在结果上，他们都成功地用新的政治制度取代了旧的制度，但在过程中，他们却是围绕着财税体制改革为核心的，最为集中的内容就是用预算制度来限制王权，确立有限政府，最终推动政治秩序走向民主法治。由此可以看来，西方政治体制改革的发展史实际上是财税体制的发展史，财税体制改革与民主法治政治秩序的关系是，先
10、有财税体制改革而后有民主法治的政治秩序。4 从这一历史经验中，我们可以发现，政治体制改革并非一开始就要首先确立民主法治的秩序，换言之，政治体制改革一开始并不需要从权力构造的层面上进行大刀阔斧的变动，完全可以从某个具体的制度入手，通过这个具体制度的确定达到限制权力的作用，最终实现新制度替代旧制度的理想。西方政治体制改革成功之处，就在于在这个具体制度的选择上，选取了政府权力最为核心的财权方面入手，这种选择既不涉及社会秩序的震荡，同时又能够较好地达到限制政府的效果。因此，对于中国政治体制改革而言，并非政治体制改革一开始就需要对现行政治秩序进行大范围的改革，可以从预算制度修订切入，通过具体制度的完善实
11、现政治体制的优化革新。 3.预算法修订体现了我国政治体制改革存在路径依赖。新制度经济学家诺斯认为，某种制度即使是低效的，政府也会对这种低效率的制度加以维护，因为制度变迁存在路径依赖的现象。5这种路径依赖的现象表现为制度的自我强化使得制度变迁过程中更优的制度很难实现对旧制度的替换。正是由于这种路径依赖的存在，使得制度发展的进度和方向与初始制度安排有着直接的关系。因为在路径依赖的范式里初始制6度安排会决定制度发展的方向。在政治制度中，这种路径依赖的痕迹比其他制度发展更加明显。一方面，政治体制初始制度的架构就充分体现了不同团体之间博弈的结局，占据政治话语权的主体无疑成为了利益博弈的胜利者，其在政治制
12、度发展的过程中必定会维护其固有的利益，形成政治制度的自我强化；另一方面，当外部环境出现变化政治制度可能会出现微调时，政治制度体制内的行动团体就会吸收一部分社会精英，使其放弃在体制外的“自由言说” ，转而为政治制度进行辩护，维护既有的政治秩序。因此，这种路径依赖的存在就会导致在政治体制改革的过程中出现惰性的现象，即政治体制改革总是滞后于社会其他领域的改革。因为当某种政治制度沿着某个既定的方向发展下去，其规模也会不断扩大，如果对其发展轨迹进行改变代价必然十分高昂，即使另一种政治发展道路是更优选择，但基于初始制度的选择，新制度也会遭到扼杀。6 自新中国成立以后，我国建立了高度集权的政治体制，这种初始
13、政治体制的特点决定了不同主体之间的权力配置的大小。按照公共选择二元假设的理论，这种初始制度安排，会在“经济人”理性的引导下得到强化。因此，在当今中国政治制度中，这种权力结构层面的制度安排仍旧处于我国政治制度的核心地位，且受路径依赖的影响，短时间内难以得到改变。这就是为什么我国政治体制改革的推进，主要在行政层面的改革有所成就，对于国家权力结构层面的改革只是浅尝辄止的原因。由此来反观我国政治体制改革的方向，则可以得出一个基本结论，即在今后相当长的一段时间内，对政治制度进行大范围的改革的可能性几乎不存在，只会在具体制度层面上进行修补，有些修补是完善性的，有些修7补则可能是开创式的，无论是何种修补，其
14、都应当是在体制内的政治体制改革，而不可能脱离政治制度演进的基本路径。 三、 预算法修订是我国政治体制改革的重要切入点 1.政治体制改革切入点的选择。关于政治体制改革，邓小平曾经有言：“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要从一两件事上着手，不能一下子干大，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。 ”7因此自改革开放以来，我国的改革就摒弃了“大运动式”的模式，改用了较为温和的改革策略。在法律上惯用的技术手段是以空间换时间试点立法和试行立法，这种策略避免了中国走先破而后立、乱而后治的休克式疗法，转而走的是发展中的问题发展中解决，在确保政治秩序稳定的大局下采用边破边立循序
15、渐进地改良各种制度的弊病的路径。8 在这种政治体制改革的进程中，关于率先从哪个方面进行政治体制改革就是一个非常重要的问题。关于政治体制改革切入点的选择学界有着长期的关注与研究。就目前的研究而言，大致有四种理论：一是将党内民主作为政治体制改革的切入点；9二是将完善人民代表大会制度作为政治体制改革的切入点；10三是将选举制度改革作为政治体制改革的切入点；11四是将司法体制改革作为政治体制改革的切入点。12诚然，这些关于政治体制改革切入点的理论由来已久，且不乏真知灼见，在理论研究和社会实践领域都形成了一些成果，为我国政治体制改革作出了不可磨灭的贡献。然而，在面对这些已有成绩的同时，也要清醒地看到，我
16、国政治体制改革实际上并未取得大的突破，尽管有些领域的政8治体制改革尚在稳步推进，但在有些关键领域仍然没有实质性进展。我们认为，政治体制改革切入点的选择，一方面既要符合我国政治体制改革的基本演进路径，避免出现政治秩序的混乱，进而影响社会发展；另一方面又要能够承载起撬动政治体制改革的重任，这就要求政治体制改革的切入点既要触及到政治体制改革的核心区域，同时又不能够采用较为激进的方式。需要在这二者间寻求一种平衡，使得在这种平衡的局面下，保持社会经济的稳步发展，政治体制改革稳步推进。 2.预算法修订成为我国政治体制改革切入点的可行性。我国政治体制改革既是一个理想，也是一个现实。说其是理想，指的是政治体制
17、改革最终需要达到一种民主法治的政治秩序，追求的是经过政治体制改革以后所获得的理想图景；谓其是一种现实，指的是政治体制改革是一个进行时，且永远都不会有完成时，只有通过不断地进行制度层面的改革才能够无限逼近政治体制改革的理想图景，实现政治民主法治化。因此，在这个进程中，具体制度层面的改革也是政治体制中的一环，且只有具体制度层面上的改革收获良好效果以后，才可能整体推进政治体制改革进程。由此可见，在当下政治体制改革迟滞的社会大背景下，通过较为容易的财税体制改革来推动政治体制改革，符合我国治国者一贯的思路和国情实际。 第一，现代预算制度能促进民主政治的发展。追求政治秩序的民主法治，在当今世界已经发展成为
18、主流，得到了世界各国的广泛认同。在通往民主法治政治秩序的一系列具体制度设计中，预算制度显然可以发挥巨大的作用。一方面，现代预算制度可以实现对公权力运行的监督。9“预算不仅仅限于如何保证精确性的技术问题，它更多的涉及现代社会中预算和民主治理相互关系的问题。 ”13通过现代预算制度，广大社会民众可以实现对政府行为的监督与问责，从而体现人民当家做主的政治理念，切实保障公民的权利得以实现。另一方面，现代预算制度可以增加政权的合法性。依据社会契约论的观点，政府的一切权力都来自于公民的授予。现代预算制度将政府的财政权力置于公民的监督之下，使得政府的财政权在经代议机关审批后具有合法性。 第二，现代预算制度能
19、够实现对公权力的事前监督。按照现代社会契约及代议制民主的要求，政府的形成来自于公民的委托，即政府是公民通过投票选举产生的，因此政府必须对选举它的公民负责。这就要求政府在行使公权力时要对公民负责，换句话说，公民可以监督控制政府的公权力。这种监督控制的途径是多种多样的，既可以通过票选的方式予以更换，也可以通过权力机关的罢免来完成，但这大多是事后监督，而且这种监督方式也可能会带来政治上的动荡。而通过现代预算制度实现控制政府权力运行中最为核心的经济权力，则可以达到事前监督的作用，避免可能带来的政治动荡。因为公民可以通过自己的代表审议、审批政府的预算从而做到保证政府资金的合理使用方向，确保政府的行为维护
20、选民、纳税人的利益。正如卡恩在对美国纽约市预算改革研究中指出：“公共预算不仅仅是政府资源配置的简单技术工作，更是作为现代大众社会中维持一个负责的民主政府之关键所在。 ”14 第三，构建现代预算制度难度相对较小。就预算法的修订而言，已经历时三界人大，耗时 10 余年，经历几次修正案的讨论和反复审议，10对其中的大部分内容形成了基本共识，只要再对相关规定进行调整，或者部门之间利益进行交换，则预算法的出台可以预期。 预算法修订的时间超过了一般法律平均修订的时间。按照学界的观点， 预算法存在“大改” 、 “中改”和“小改”之说，15笔者认为， “大改”所涉及的范围较广，在利益交换不充分的格局下，很难达
21、成一致；“小改”固然容易达成一致，很快推动预算法的修订，但囿于修改内容较少，难以实现对政府公权力的控制，对推动政治体制改革的作用注定有限，因此， “中改”是对预算法修订最佳的方案。16一方面，可以搁置那些争议巨大的内容，容易很快将已经达成了共识的内容形成法律予以固定，由此实现对公权力的限制；另一方面， 预算法修订工作的完成，能够释放一种政治体制改革的信号，从某种意义上讲，这种政治宣示的态度比具体制度改革更具有影响力，因为它彰显了推进政治体制改革的方向与决心。 参考文献： 1俞光远.我国现行预算法修订的主要内容与对策建议J.地方财政研究，2011， （1）. 2华国庆.预算民主原则与我国预算法完善J.江西财经大学学报，2011， （4）. 3日井手文雄.日本现代财政学M.陈秉良，译.中国财政经济出版社，1990：173. 4张馨.法治化：政府行为财政行为预算行为J.厦门大学学报（哲学社会科学版） ，2001， （4）.
