1、1大学信息公开制度的建设与反思摘要：大学内外的众多群体对信息公开有着巨大需求，大学信息公开制度的建设因此十分重要。我国最近制定了高等学校信息公开办法 ，对信息公开制度从理念和规范上起到了根本的推进作用，也存在若干不足。从信息公开的理论与实践上看，我国实行大学信息公开的环境还存在诸多制约因素，大学信息公开制度的进一步发展需要我们制定标准、规范办学、提升决心。 关键词：信息公开：机制设计：排除范围 中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1672-4038（2013）02-0003-06 一、大学信息公开：迫切的制度要求 大学，作为现代公共性的发源地之一，从诞生之日起就开启了一种公开
2、的传统，而在现代大学管理方式兴起后，信息公开更是得到强化。信息公开对于大学的教学与科研秩序至关紧要。公开是公平、公正的前提，大学信息公开是营造一个公平、公正、安心、稳定的教学科研环境的关键所在。没有公开的信息，不仅容易滋生种种暗箱操作和腐败的恶劣后果，即使是正常的运作也会受到猜疑。从而歪曲激励机制信号，进而产生一系列不利的影响：对教师而言，容易影响开展教学与科研活动的积极性，甚至迫使教师群体将心思用于旁门左道，也不利于教师队伍的团结：对学生而言，容易影响学习上进的动力，发生各种钩心斗角的2行为，甚至将学习本身看作无足轻重的事项：对社会而言，容易使社会群众对大学产生不信任心态，使捕风捉影的传言放
3、大，对大学的声誉、生源、社会支持甚至行政评价造成冲击。因此，大学信息公开对于大学的良性运行至为重要。 当前大学信息公开的需求，从分类上来看，至少可以分为如下四大类：教师（含潜在教师）的信息公开需求，主要包括：人才招聘的公开，包括招聘标准、应聘人选、选录过程及结果等；职称评审的公开，包括评审标准、评审材料、评选过程、评选结果等；福利待遇事项的公开，包括分房、津贴、补助及其他福利待遇；处分事项的公开，包括处分决定、处分理由、证据、救济途径、后续处理等；领导岗位选拔的公开，包括目标岗位的权利（力）义务、选拔标准、过程、结果等；科研成果及其他行政事项。学生（含潜在学生）的信息公开需求，主要包括：本科生
4、、研究生的入学考试成绩、招录过程、标准和结果；直接攻读博士学位学生（直博） 、免试推荐攻读研究生（保研）的资格获取标准、选拔和审查程序、候选人相关情况、录取结果；评选各种优秀称号、奖学金的标准、程序和结果及相关依据；应修课程、学分要求、毕业论文程序及实体标准、图书馆数据库利用方式、各教学设施开放时间等教学事务；处分和救济事项：学生干部的选拔机制和流程。行政人员和工勤人员，其信息公开需求除学术性评审事项外，大体上与教师类似。社会对大学的信息公开需求，包括就业率、就业结构、各专业历年分数线、资金投入和使用情况、培养方式、科研产出、师资力量、硬件设施、沿革历史（主要涉及改名、改制和合并的大学）等。3
5、这些信息的公开透明，能使教学、科研得到有序安排，教师和学生对自身活动的规划有一个合理的预期和认知，保障学生招录和教师职称评审的公平，促使社会支持的资源投入实现最佳流向，也能促使行政管理者尽其勤勉义务，有助于一定程度上控制腐败等等，具有非常丰富的价值和社会意义。 以上这些信息公开需求，都是对大学信息公开制度的一种驱动力，从大学内部与外部共同向大学及教育行政系统施加积极影响，在这种情况下，信息公开制度的不断推进也就成为一个必然的趋势。 二、 高等学校信息公开办法：进步与不足 针对信息公开的诸多要求，我们的制度起步显得稍微晚一些。新中国大学信息公开制度的现代化建设，是改革开放后开始起步的，而直到最近
6、才出现重大进展。最初推动高校事务公开化的制度建设，来自于本科生、研究生和自费生的招录，基本上还是针对明显具有外部社会关联性的事项。此后，部分院校的职称评审、人才招聘等逐渐实行公开化，但这种公开化的进程是通过零敲碎打的方式缓慢推进的，并未实现制度化的推进，仅有 2002 年一个规范性文件（教育部、中华全国总工会发布的关于全面推进校务公开工作的意见 ） 。直到 2010 年颁布的高等学校信息公开办法 （属部门规章，下称办法 ） ，我们才第一次有了这方面的专门规定。未来高等学校的信息公开工作，在办法的基础上必将得到进一步的推动。 办法分五章，包括总则、公开的内容、公开的途径和要求、监督和保障、附则，
7、共 32 条。从整体上看，它已经建立了一个较为完整的信息公开框架，对于推进中国大学信息公开工作有着重4要的意义，但也存在一些不足之处。它所带来的进步和存在的不足都值得我们深思。 （一） 办法的进步 较之已有的一些信息公开机制， 办法的进步之处主要体现在： 第一，理念得到强调。信息公开在我国大学的行政管理和事务处置中，一直没有被作为一个实践原则看待；相反，对于许多事情，我们的保密意识却足够浓厚。即使是在政府信息公开的潮流中，大学信息公开的脚步也显得姗姗来迟。 办法的制定，最大的意义就是从理念上对大学信息公开作了一次根本上的推进。 办法第二条规定：“高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产
8、生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开。 ”第七条更是列举了十二项应当主动公开的信息。在这些信息之外，第九条规定“除高等学校已公开的信息外，公民、法人和其他组织还可以根据自身学习、科研、工作等特殊需要，以书面形式（包括数据电文形式）向学校申请获取相关信息。 ”这些都对信息公开理念的推广起到了比较积极的作用，有助于从根本上重塑高等学校的行政管理思维、方式和技巧。第二，框架较为完备。从大学信息公开的一般原则，到信息公开的范围和内容。再到机构设置、公开方式、期限、依申请公开的基本程序、外部监督、法律责任等， 办法建立了一个较为完整的基本架构，使得信息公开的
9、具体机制可以在这个架构中得以生成和延伸。在这个架构中，明确性与灵活性并存，而灵活性大于明确性，为大学信息公开制度的具5体建设留下了很多空间。甚至可以说， 办法的每一个条款就是一个基本结构单元，其中很多内容可以留给大学自身在实践中去完善。客观地说，大学内部信息比较复杂，涉及利益分享秩序较深，如果要制定详细的信息公开机制，可能还需要相当长的时间去研究、协调，去处理各项信息公开与否、如何公开的争议，在这种情况下， 办法先行出台，建立一个完备的框架，再在实践中对信息公开的较佳模式进行探索，也不失为一种选择。 第三，范围有所扩展。 办法中规定了十二项应当主动公开的信息，除去兜底条款外，剩余十一项信息覆盖
10、了学校基本情况、各项规章制度、年度工作计划、学生招录、教学管理事务、学生权益救济、就业指导与服务、学科建设、软硬件资源、学生奖助、职称评审、人才招聘、收费、财务、应急、对外交流等许多方面。单纯从字面规定的意义上看，这也是一项较为引人注目的进步，至少各个高校从此有了统一适用的法律要求。 总体上看， 办法的出台对我国大学信息公开制度的建设起到了根本上的推进作用，这一点是值得肯定的。但同时， 办法中存在的一些不足也吸引了众多关注。值得我们重视。 （二） 办法的不足 在看到办法带来的种种进步的同时，我们也需要直视办法的不足。 办法中的一些问题正在经受学界与实务界的争议，主要包括以下几点： 1 排除范围
11、存在任意性较强的兜底条款 办法对信息公开范围的设置是最为引人关注的，而关注的焦点6在排除范同上。就其排除范闱而言，最引人注目的一点是第十条第一款：“高等学校对下列信息不予公开：（四）法律、法规和规章以及学校规定的不予公开的其他信息。 ”其中，规章规定的不予公开的其他信息，已经引起学者的异议；“学校规定的”这一限定语更是引起了众多争议。有学者认为，此款规定在实践中极可能导致高校通过自定规范，设定形形色色的例外情形，使得公开的例外情形具备了无限扩大化的可能，从而使公民知情权保护落空。世界上各法治发达国家的政府信息公开及机构信息公开制度中，都未发现授权有关机构自行决定信息公开排除范围的先例。 2 不
12、确定法律概念和裁量余地过度存在 办法的灵活性超过确定性，在当前的信息公开实践中可以认为是一个优点，但也同时是一个弊端。在办法中，大量的条文采取了不够清晰的表述方式，如办法第五条第二款规定：“有关信息依照国家有关规定或者根据实际情况需要审批的，高等学校应当按照规定程序履行审批手续，未经批准不得公开。 ”什么是“根据实际情况需要审批”？这里的判断余地（Beurteilungsspielraum）就相当大。又如广为关注的办法第十条第二款规定：“其中第（二）项、第（三）项所列的信息，经权利人同意公开或者高校认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。 ”这里的“公共利益”也亟待界定清楚。至于
13、裁量余地（Ermessenspielraunl） ，在办法里更是非常广阔，例如信息公开应当公开到什么样的标准或具体程度， 办法并未规定，这里几乎可以完全归入裁量余地之中。除此以外， 办法还给高校留下了广阔的7决定余地（EntscheidungSspiel 俺 um） ，例如第二十条规定：“高等学校向申请人提供信息，可以按照学校所在地省级价格部门和财政部门规定的收费标准收取检索、复制、邮寄等费用。收取的费用应当纳入学校财务管理。 ”如此大的余地既存在着灵活探索模式的潜能，也给信息公开制度的有效运行埋下了滥用权力的隐患。 3 相对人救济渠道较狭窄 办法对相对人的救济渠道设定，只有内部监督一种，这是
14、远远不够的。第二十六条规定：“公民、法人和其他组织认为高等学校未按照本办法规定履行信息公开义务的，可以向学校内设监察部门、省级教育行政部门举报：对于中央部委所属高等学校。还可向其上级主管部门举报。收到举报的部门应当及时处理，并以适当方式向举报人告知处理结果。 ”但内部监督的结果有效性和公信力都存在疑问。 办法甚至没有援引信息公开条例的有关规定来设计一个准用性规范或援引性规则，这就使得行政法上至关重要的救济空间复合性在此处被大为压缩，不利于相对人合法权益的保护。 总的来看， 办法可谓我国高等学校信息公开制度建设的一个里程碑，既有进步和希望，也有一些缺失和遗憾。而在办法的基础上，大学信息公开的制度
15、建设完全可以有更进一步的提升空间。这些缺失的部分应当如何填补呢？答案并不是那么简单的。这要求我们对大学信息公开的制度原理和实践情况都有更多的了解。 三、大学信息公开的理论和实践 信息公开的制度设计一向是一个难题。在信息公开制度的“样板”8美国那里，信息公开也让人颇费脑筋。对于美国信息公开制度的理解如果仅仅停留在情报自由法 （FOIA） 、 隐私权法 、 阳光下的政府法 、 电子情报自由法 （Electronic Freedom of Information Act）等几个法律制度的规定上，包括一些公立大学的规章制度，那就太过狭窄了，对于大学的信息公开尤其如此。对于信息公开问题，机制设计理论走得
16、比法学界要远得多，对于很多不存在专门信息公开与采集的立法的领域，机制设计理论而非法学给出了有力的解答。上世纪 70 年代，关于有效征集信息的机制就出现了不少精彩的论文，并且从数学上证明了激励相容的均衡点的存在性；1981 年，迈尔森（Myerson）在关于拍卖机制的著名论文中将满足激励相容的保证报告真实信息的机制完整地通过数学模型定义为直接揭示机制（direct revelation mechanism） ，并由此总结出揭示原则（revelation principle） 。此后，以这种机制为突破点，许多学者开展了对信息收集与公开机制的机制设计研究，许多制度工具被不断发现，包括证实合谋、防止虚
17、报估价、最小化复杂性以生成节约的交流型（parsimonious protocol） 、挖掘公共偏好等，大大丰富了信息制度建设的工具库。它们在最基本的层面上揭露了一些颇为重要的原理，就是信息的可获得性并不必然因存在信息提供规则而得以充分达成，而是需要合理的规则设计和效用估算作支持，这又涉及大量的前提假定和制度背景需要事先得到梳理和辨认，才能依实际情况和具体需求应用不同的数理模型和制度工具。在这方面，我国大学和美国的制度设计背景在很大程度上是不一样的，也必然使得我们在这方面的应然着力重点有所不同。 仔细分析美国大学，包括公立大学的信息公开9情况，可以发现政府信息公开方面的规定，实际上对它们的作用
18、并没有那么强；而许多大学甚至本身没有专门的信息公开规章。促使它们进行公开（甚至在没有针对性的信息公开规范的情况下进行公开） ，除大学的民主性外，主要有四个动力：一是历史。现代大学从诞生之日起就是一个公开的机体，公开化的传统对于当代大学的信息行为有着重要的影响。历史本身不是动力，但历史所形成的行为习惯、模式认同以及由此而生的规范评价，却是一种深层的动力。这种动力结构有着趋同化的力量，一旦有人背离了规范上被评价为正当的模式。背离者就会承受外部评价上的重大损失。二是资助和社会支持。大学的信息公开与否对赢得资助十分重要。特别是政府财政开销比较吃紧、捐赠日益占据重要比例、审计制度发达的背景下，资金使用和
19、教学运营上关键事务的不公开，会给社会注资者带来很大的疑虑；而信息的屏蔽也会削弱其他的社会支持。三是职业伦理压力，大学的行政管理层处在很高的伦理压力水平下，稍有差池就会构成丑闻，一旦传出不良消息，会影响相关人员的整个职业生涯。在衣食无忧、福利齐全、生活安逸、社会相对平等的背景下，管理人员没有必要冒这个险。 以上论述完全可以导出一个制度分析的数理模型，但笔者在此只是想借制度设计理论的一点背景来说明，大学信息公开制度的良性建设需要考虑什么样的环境和因素，才能满足激励相容的目标。在美国，信息公开的内外部动力充足，使得信息公开制度在规范上不必作太多的努力就可以使大学成为一个透明度较高的机构。它们本身的类
20、型就是偏向于公开的：而不公开的边际效用损失非常巨大，一宗丑闻可能影响整个职10业生涯（如果是学者作为行政人员，可能还涉及学术生涯） 。反之，如果信息公开和社会评价的相关性、社会评价和社会支持的相关性、社会支持和大学发展的相关性、大学发展和大学主管人员自身处境的相关性全部或大部分都不足，不公开对于行政人员的效用损失非常小，信息公开制度的建设和推行也是缺乏深层动力的。 在我国的大学之中，信息公开制度建设的动力是双重的。除了外部支持，还有一个很强的相关因素，就是内部的平衡和稳定。因为除了公开竞争机制，很难平衡各种社会关系的纠葛。然而，这两重动力都是不足的。对于内部的信息公开动力，只有在持续性出现多个
21、竞争力接近的社会关系的激烈竞争时才有可能产生。同样地，外部动力也只在少数涉及大额资金需要和赢取外部支持的情况需要才是充足的。整体上来看，信息公开的系统动力不仅在实践中呈现结构性的缺失，而且还存在对公开的反向激励。在很多情况下大学及其下属机构或部门选择不公开，对于防止丑闻的影响扩大、限制经营收益分配范围、利用社会关系获取私人收益等都有着相当大的便利。在这种前提下，要寻求一种能够满足激励相容的机制设计结果，本身就是很困难的事情。虽然现在办法停留在比较抽象、宽泛的阶段，但实际上，因为整个对策组合的收益结构明显地偏向于不公开，设计一套可执行的具体操作规则相当不易。甚至对于规则设计者自身而言，也不一定存在足够的激励使其寻求高度透明、公开的一个大学教育行政信息环境。这种根本动力的缺失，使得信息公开实践没有发展出一个现成的较精致、较规范的模式。形不成可见的标准，为规则制定提供经验资源，不仅使得部分规范流于宽泛，也使得规
