1、1代表性与民主性：中国共产党对人大代表选举的认知与实践摘要：发扬民主性，体现代表性，是中国共产党对人大代表选举的基本认知。这种认知直接影响了中国人大代表选举的具体制度设计与运作逻辑，反映在人大代表名额分配、选区划分与候选人提名等各环节中。民主性与代表性的结合，既是中国人大代表选举制度的特色与优势，也是中国政治发展的客观要求。如何在进一步彰显民主性的前提下，实现代表性与民主性二者间的良性互动，是中国人大代表选举制度发展的基本价值取向。 关键词：中国共产党；人大代表选举；代表性；民主性；代表名额；选区划分；侯选人提名 中图分类号：D622 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）0
2、5?0146?06 自近代资产阶级革命以来，民主便在世界政治发展的话语体系中占据统治地位。在现代代议制民主情境下，民主不再意味着人民的直接统治，而意味着“为了达成政治决定的制度安排，在此安排中，个人在争取人民选票的竞争中获得决定权”1（395?396） 。这样选举也就成为民主运作的基本途径与实现的风向标。人民通过直接或间接选举的方式产生代表或执政者，是现代国家民主运作的基本逻辑。 中国的社会主义民主政治就体现为中国共产党领导下的人民代表大2会制度，人大代表的选举产生、人大代表履职功能的实现，是中国社会主义民主政治实现的基础。从理论和实践来看，从与西方国家国会议员选举模式的比较视野来看，中国人大
3、代表选举在强调民主性之同时，更为关注代表性，这既是其特色与优势，也是其问题所在。 一、民主选举中的代表性与民主性 在民主选举中，代表性与民主性并非两个截然不同的概念，实际上二者是高度统一的。在自由、普遍、平等的选举原则下，选举结果的广泛代表性是民主选举真实性的直观反映，也是其应然之结果。正是代表性与民主性的结合，使得“大国善治”具有了可能性，前者使政治共识的达成有了基本的平台，而后者则构成政治权力合法性来源的基本依据。然而，代表性与民主性又的确是两个有所区隔的政治话语，侧重点不尽相同。显然，代表性聚焦点在于代表来源的广泛性，意指各地区、各阶层、各族群、各方面都应当在国家的权力机关中拥有自己的代
4、表，或者说任何一个地区、阶层、族群都不能独享国家权力，从而赋予国家权力普遍的代表性。如美国参议院议员来源构成，强调不管是大州还是小州，皆由两名议员构成，即是此种考量。所谓的“无代表不纳税”的观念其实也就是这个含义。而民主性的聚焦点并不在于代表的来源构成，它所追问的问题在于“代表是如何产生的” ， “如何选举决策者” 。即“一个现代的民族国家，如果其最强有力的决策者多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体”32（6） 。民主性强调的是代表与选民之间通过选举形成权力授予与委托关系。强调代表权力
5、获得了人民的同意，代表必须忠实于人民，人民是权力的最终所有者，他们既可以授予代表或执政者权力，亦可以收回权力。 虽然从理论上说，代表性与民主性的统一是应然之逻辑。然而，从人类民主选举的历史实践来看，这两者并非天然就是统一的。有代表性而民主性不足，有民主性而代表性不足是常见之政治景观。在今天民主选举已十分成熟的西方早发展国家，这两者并不是从来、也不总是完美结合在一起的。西方国家民主发展史上普选权的斗争实质上即体现了代表性不足下的民主性危机。即使在当下，虽然已不再存在选举权限制的问题，但在“金钱游戏”的选举规则下，能够成为候选人的，能够最终竞选成功的，往往不可能是普通平民，选举显然更有利于资产阶级
6、的利益。恩格斯就曾经评价说， “普选制是测量工人阶级成熟性的标尺。在现今的国家里，普选制不能而且永远不会提供更多的东西。 ”3（169）显然，在恩格斯看来，在资本主义国家，民主选举的实质仅在于有权选举资本家的代表而已。也正是在这个意义上，法兰克福学派的代表人物弗罗姆认为“现今民主问题不再是对选举权的限制，而是用什么样的方式行使民主权利” ，普选权实质上只是一种“迷信” 。4（161）哈贝马斯也指出，当代资本主义国家合法性的重要基础就在于“形式民主”的维系，而非实质民主5（50） 。引用卢梭的话语来概括这种民主选举的缺陷，即“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只在选举国会议员的期间，
7、才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他4们就等于零了”6（121） 。 正是因为认识到资本主义民主的虚伪性与缺陷，在马克思看来，社会主义民主要比资本主义民主更为真实。这种真实性即体现在社会主义民主第一次实现了绝大多数人的统治。 “过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立运动。 ”7（262） 然而，在社会主义运动史上，社会主义国家在这个问题上同样犯了不少的错误，有的甚至是致命的。如果说西方早发展国家是民主性下隐藏着代表性的不足，那么前苏东国家的问题则是代表性下掩盖的民主性不足。正是由于忽视了应有的社会主义民主政治建设，使
8、得这些国家的无产阶级政党最终付出了惨痛的代价。1949 年新中国成立后，中国共产党人创造性地把马克思主义关于民主政治建设的理论与中国的社会实践相结合，发展了以人民代表大会制度为基本形式的中国特色的社会主义民主政治。在中国共产党看来，中国的人民代表大会制度的优越性即体现在她比资本主义议会制度具有更高的民主性与更广泛的代表性。在中国的人大代表选举制度运作中，一方面强调人民自由、普遍、公开的选举，另一方面亦强调人大代表构成的广泛性。从理论上看，这的确抓住了问题的核心，为中国特色社会主义民主政治优越性的发挥提供了有力的支撑。然而，美好的政治理念与社会现实的跃迁之间往往并不成比例。在当代中国人大代表选举
9、实践中，一定程度上一直存在着重代表性，而轻民主性的现象，制约着我国人大代表选举民主性的进一步提升。如何将民主性与代表性结合起来，特别5是如何通过民主性来体现代表性，而不仅仅是通过代表性来展现民主性，是当代中国人大代表选举制度改革与优化的关键所在。 二、中国共产党对人大代表选举之代表性的认知与实践 1949 年革命的胜利，标志着中国共产党从一个体制外的革命党转换为执政党。如果说 1949 年前中国共产党的主要任务在于汲取社会力量，整合社会资源，反抗阶级敌人，以实现“立党建国”的伟大历史使命的话，那么 1949 年后摆在中国共产党人面前的则是如何将多元、分散的社会力量统合进新生的人民政权，实现国家
10、权力向社会的全面渗透，从而推进现代国家建设。对于中国共产党来说，党领导下的人民代表大会制度无疑是将多元社会力量整合进新生的人民政权的最好制度安排。 而人民代表大会制度之所以能发挥凝聚政治共识，整合多元社会之功能，其前提无疑即在于其普遍之代表性。早在 1940 年毛泽东在新民主主义论一文中就指出， “中国无产阶级、农民、知识分子和其他小资产阶级，乃是决定国家命运的基本势力。这些阶级已经觉悟，或者正在觉悟起来，他们必然要成为中华人民共和国的国家构成和政权构成的基本部 分。 ”8（674）1948 年毛泽东在批评新华社一篇关于边区政权机关建设的电讯中也强调， “边区最高政权机关是边区人民代表大会及其
11、选出的政府，而不是农民代表大会及其选出的政府。尽管现在各解放区是农民占绝大多数，但是必须顾到工人及其他各阶层民众，在农民中则必须顾到中农。 ”9（33）在毛泽东看来，我们的政权机关必须要具有广泛的代表性，应当代表一切劳动群众，包括工人、农民、独立工商业者、自由职业者及脑力劳动的知识分子，同时还应包括小资产阶级、中等资6产阶级和开明绅士等。在新中国成立前夕，毛泽东又在论人民民主专政一文中指出， “人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟” ；他说， “人民是什么？在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。 ”10（1475）这些思想观念确立了中国共
12、产党对人民政权组织的基本认知，即新生的人民政权必须具有广泛包容性，社会各民主阶级在国家政权中都应当有其代表。在一届全国人大代表选举前夕，毛泽东在中央 人民政府委员会第二十次会议上（1953 年 1 月）针对有观点认为实行人大代表民主选举，是不是意味着少数民族、人数少的阶级、人数少的党派、人数少的团体在政权组织中就没有份了的疑虑，明确指出， “除了那些反革命分子、不爱国的分子以外，凡是一切爱国者、能够团结的人都应该团结起来，而且永远是这样” ；“代表名额分配的比例既要照顾多数，又要照顾少数” ；“凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的各民族、各党派、各阶级的代表
13、性人物都有份” 。11（259）同年 2 月 21 日邓小平在中央人民政府委员会第二十二次会议上作的选举法草案的说明中就此解释道， “在人民代表大会中，既须有相当于社会各民主阶级地位和有相当于民族或种族地位的代表，又须注意到代表的地区性，以便于随时反映各民族各阶级各地区的情况，并能随时将代表大会的决议迅速传达到各民族各阶级各地区的人民中去。 ”12（133） 中国共产党对于人大代表构成应具有广泛代表性的认知，直接决定了实践中的人大代表选举制度设计，并反映于人大选举的各个环节中。 7第一，决定了人大代表名额的确定。中国是一个有着超大国土面积，超大人口数量的多民族国家，为了确保各地区、各阶层、各民
14、族、各政治派别在国家权力机关中都有自己的代表，必然对我国人大代表数量有一定的要求。所以，一届全国人大的代表为一千二百多人，邓小平在解释这个数量时就提到，这个数量“比其他任何国家的国会都多得多” ，但“这对于我们这样的国家，在现时条件下，是适当的”12（133） 。而到了三届全国人大时，全国人大代表数量从一、二届的一千二百多人上升到三千多人，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真在解释时就指出， “我国是一个人口众多、幅员辽阔的社会主义大国。作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，必须有相当数目的代表，才能同我国国家大、人口多的情况相适应；才便于更充分地容纳各方面的代表，更充分地反映我国各族人
15、民的要求；才便于在高度民主的基础上，高度集中全国人民的意志，调动各方面的积极因 素。 ”12（152）可见，人大代表构成的广泛代表性是我国庞大的人大代表数量的基本考量。也正是出于这种考量，自三届人大以来，我国全国人大代表数量一直维持在近三千人左右的规模（五届全国人大为 3 497 人） 。 第二，决定了人大代表名额的分配。为了保证人大代表来源的广泛性，自 1953 年颁布的第一部选举法开始，就明确了各地区、各民族、各方面都要有适当数量代表的名额分配原则，并对一些人口特别少的地区、族群予以保障性的制度安排。如选举法明确规定人口特少的地区、各少数民族、华侨、港澳台同胞均应有适当数量的代表，同时对基
16、层代表、妇女代表也有相应的制度保障措施。最典型的莫过于城乡人口8不同比例选举人大代表的规定。由于我国是一个农业大国，如果完全按照人口比例选举人大代表，势必造成农民代表过多，这与以工人阶级为领导的国家政权性质不相符，也不符合党对于人大代表广泛来源性的认知取向。所以自 1953 年以来，我国一直在城乡实行不同的人大代表比例，直至 2010 年选举法修订，实行城乡按相同人口比例选举人大代表。所以，确保人大代表构成与来源的广泛代表性，是我国人大代表名额分配制度设计与改革的重要理念基础。 第三，决定了选区划分的形式。自 1979 年的选举法始，我国的人大代表选举中就明确了多元的选区划分模式。即选区的划分
17、既可以按地区，也可以按政党（中共及各民主党派） 、界别（职业） 、团体（工、青、妇等）来划分。其优点无疑在于在各级人大代表选举中能综合照顾到地区、政党、职业、民族、性别、年龄等因素，使得人大代表具有广泛的代表性。 第四，决定了代表候选人提名机制。为了确保人大代表构成的广泛代表性，候选人提名无疑也是极为关键的“把关”环节。自 1953 年选举法始，我国就确立了各政党、各人民团体，以及选民或者代表联名可以推荐代表候选人的制度规定，多元的代表候选人推荐主体，无疑有助于形成代表来源的广泛性。1953 年 4 月中央选举委员会关于基层选举工作的指示就指出， “代表候选人的提名，应注意到人民代表大会的广泛
18、的人民代表性，即应注意到各阶层各民族都在人民代表大会中有与其地位相当的代表名额，尤其要注意到妇女的代表名额。 ”12（138）1953 年 7 月全国统战工作会议通过的关于实行人民代表大会制度时安9排民主人士的意见中提出， “全国及地方各级人民代表大会的代表，除应包括民主人士当中的一部分革命知识分子外，对上述各阶级、阶层出身的民主人士中的左、中、右分子，均应适当吸收。 ”13（443）可见，对代表候选人提名的“把关” ，是确保人大代表构成广泛代表性的重要机制。 确保人大代表构成与来源的广泛代表性，既是我国社会主义民主政治优越性与真实性的重要体现，同时对于赢取和开拓党和国家执政的合法性资源，对于
19、国家统一、民族团结，对于国家政治共识的达成，也具有重要的理论与实践意义。 三、中国共产党对人大代表选举之民主性的认知与实践 对代表性的强调，并不意味着党对人大代表选举的民主性的忽视。事实上，自 1921 年建党以来，中国共产党人就一直把实现民主和民主选举作为自己的斗争策略与价值追求。早在 1922 年中国共产党对于时局的主张上，就把“采用无限制的普通选举制”作为党在当时奋斗的目标14（45） 。1940 年毛泽东在新民主主义论中指出， “中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财
20、产、教育等差别的真正普遍平等的选举制。 ”8（677）1953 年毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上的讲话中说， “中国人民，从清朝末年起，五六十年来就是争民主，先是向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主，但都没有成功。我们现在办选举，就是要实现人民的这个愿望。 ”11（257）正是出于这样一种认知，1953 年邓小平在有关选10举法草案的说明中就强调， “在选举法草案中，贯穿着一个总的精神，就是根据我国当前的具体情况，规定一个真正民主的选举制度。 ”11（131）而在当时的条件下，人大代表选举中的民主性突出地体现在选举权的普遍性、平等性，选举经
21、费的提供与保障，以及代表候选人提名机制上。邓小平认为，西方国家在民主选举历程中普遍存在着诸如财产状况、居住年限、教育程度、宗教信仰、种族、性别等选举权的限制。他说， “由于种种限制，美国在一九四八年大选中有两千万合格的选民被无理地剥夺了选举权利，而在去年那次大选中，这种被剥夺了选举权利的人，据美联社估计，要增至两千五百万人，即占达到选举年龄的人数的四分之一。 ”“资产阶级国家的候选人通常要缴纳大量税金，负担选举费用。这就使得穷苦的人们和富翁在候选人的提名的方面处在完全不平等的地位。 ”“除此之外，资产阶级更利用金钱来采取贿赂、进行政治买卖及其他各种舞弊的办法，以达到其包办选举的目的。 ”11（
22、132）而与之相对应的是，我国人大代表选举的民主性就体现在：其一，凡年满十八周岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。以一届全国人大代表选举为例，按 1953 年全国人口普查数据，当时全国人口总数为 601 912 371 人，全国选民总数为 323 809 684 人，占进行选举地区十八周岁以上人口总数的 97.18%。也正是在这个意义，邓小平说， “我们的选举是名符其实的普选”11（131） 。其二，每一选民在一次选举中只有一个投票权。在西方国家民主选举发展历程中，曾经出现过对符合一定资格的选民有数个投票权的现象，如英国 1918 年制定
