1、1高校党代会常任制视野下党代表权利保障制度研究摘要：随着高校党代会常任制的试行与实施，如何构建和完善党代表权利保障制度，将成为下一阶段党内民主建设的重要课题和任务。但我党目前在党代表权利保障制度上还有很多缺失，如党代表履职缺乏法理依据和保障，缺乏组织和机构保障，能力建设缺乏力度等，因此，需从提高党员干部认识，优化党内权力结构，夯实党代表权利法理基础，加强组织机构建设和教育培训等方面着手予以改进和提高。 关键词：党代会常任制；任期制；党代表；权利；保障 随着高校党代会常任制的试行与实施，党内民主建设形成新的局面和态势，如何保障党代表权利，构建党代表权利保障体系成为一个非常重要的历史任务。 中国共
2、产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例 （以下简称代表任期制暂行条例 ）规定：“各级党组织必须尊重和保障党代表大会代表的权利。对有义务协助代表开展工作而拒绝履行义务的党组织和党员，同级党委应当予以批评教育。对妨碍代表开展工作或者对代表开展工作进行打击报复的，按照有关规定追究相关责任人的责任。 ”从本质上说，能否通过制度与机制改革，不断提高高校党代表自觉履行职责的积极性和主动性，使得党代表充分行使代表权利，不仅取决于党代表自身的素质能力，也取决于其权益和主体地位是否得到尊重和维护，因此，如何构建和完善党代表权利保障制度，将成为下一阶段党内民主建设的重要课题和任务。 2一、党代表权利
3、及其保障制度的概念解析 （一）党代表权利的概念及其主要内容 中国共产党在党章中规定：“中国共产党的最高权力机关是中国共产党全国代表大会。 ”那么，党代表也就是一个政党内部经过组织程序决定参加该党的各级代表大会或者代表会议的代表。各级党代表是全体党员为了行使党内权力而通过相应的组织程序产生的，它们是党代表大会活动的主体。党代表从其产生过程和权利来源来看，是政党权力细分化的产物，代表了政治力量的平衡和妥协，在党组织结构中起着重要的链接纽带作用。而其本体的权利结构也是由不同层次的权利集合成的复合权利体系，即，从党代表个体而言，既享有党章赋予党员个体的各种基本权利，同时也享有其作为党员代表大会代表所被
4、赋予的各种法定权利；从其任职期间而言，既享有党代会开会期间的各项权利，同时也享有闭会期间的各种权利；从其职责范围而言，享有选举权、被选举权、表决权、质询权、监督权、知情权等各种类型的权利。 根据党章规定，党代表享有的八项权利为：“（1）参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训。 （2）在党的会议上和党报党刊上，参加有关党的政策问题的讨论。 （3）对党的工作提出建议和倡议。 （4）在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。 （5）行使表决权、选举权，有被选举权。 （6
5、）在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护。 （7）3对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。 （8）向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给以负责的答复。党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。 ” （二）党代表权利保障制度的含义 党代表权利保障制度，是基于党章、党法和相关规定所形成的一整套确保党代表权利顺利、正常运行的机制与机构的总和。这些制度和机制课主要分为三类：一是保障党代表正常行使权利的制度、法规和规定；二是保障党代表正常行使权
6、利的常设或不常设的组织与机构三是保障党代表正常行使权利的经费预算、培训支撑及其他保障措施。 二、我国当前党代表权利保障的主要问题 （一）党代表履职缺乏法理依据 党代表履行指责的重要前提是由党法获得明确的授权，以此构成其履职的合法性基础。同时，自党代表的产生阶段就应充分体现民主精神，从而使党代表获得广大党员的广泛认同与信任。但就目前而言，各级党代表行使职权的法定授权普遍不足，产生程序尚有很多欠缺与失当。 1、党内权力结构欠优。我党目前的权力结构呈高度集中的态势，这与过去的高度集中的计划经济体制是相互适应的。具体而言，各级党委往往将决策权、执行权和监督权合于一体，在事实上成为同一级别党组织中的最高
7、权力机关，导致其他党组织难以发挥实质性作用。这种失衡的权力结构，直接导致党代会及其党代表难以真正发挥应有的作用，相反，往往还成为党委各类决议、决策在程序上获得合法性的重要工具。4由是观之，过去的高度集权制的党内权力结构与新时期党代会常任制视野下的党代表履职要求存在巨大的差距与矛盾，主要体现在三个方面：首先，党内权力结构运行模式不同，传统的党内权力结构，权力向上高度集中，而其运作模式又是自上而下逐级传递。新时期的党代会常任制模式下，与代议制民主模式类同，党代表活动空间较大，权利体系和活动模式是自上而下与自下而上相结合的。其次，在传统的党内权力结构中，自上而下的任命制是主要的权力授予与分化机制，而
8、任期制下的党员权利体系更多的来源于合理完善的选举制度和法理依据，因此也必将深刻影响原有的党内权力结构。再次，权力结构既决定运作方式，又决定利益分配结构，任期制下的党员利益结构直接与权力结构相关，党员权利与利益能得到更好的保障与支持。 2、党代表产生程序失当。关于党代表候选人的产生办法， 中国共产党地方组织选举工作条例第十三条规定：选举单位按照分配的名额，采用自下而上的方式提名，经过充分酝酿协商，根据多数党组织或多数党员的意见提出代表候选人初步人选。而我党目前各级党代会党代表候选人的提名与形成实际大多以酝酿的形式体现党委的组织意图，选举过程往往也未形成实质性竞争。广大党员在整个选举过程中发挥作用
9、有限，因此导致选举热情不高，对参选和获选的党代表了解不充分。这种情况直接导致当选党代表往往缺乏与党员的血脉联系，开展工作难以体现充分的代表性。 3、党代表构成比例失衡。在选举的具体过程中，受各种体制因素影响，学院一级的党组织往往会将比较多的干部代表推荐上来，虽然干部代表相对普通教师代表来讲，参与党内事务具有信息方5面的优势，对党代表行使监督权起积极作用，但由于被监督者与监督者之间存在着上级与下级、领导和被领导的隶属关系，在一定程度上会制约干部代表对监督权的行使。因此，干部代表过多往往会弱化党代会的监督功能。 （二）党代表履职缺乏组织和机构保障 1、党代会开会期间代表难以很好履行职责。党代会是党
10、代表发挥作用、履行职权的最重要的组织渠道与平台，但现实情况中，党代表又往往难以在五年一次的党代会中发挥实质作用。具体体现在两个方面，一是代表难以参与党代会议题的制定和重大决策的筹划，一般来说，凡是涉及重大事项或决策的决定权往往由诸如党委之类的执行机关掌握，而在法理上为权力机关的党代表及其全体大会往往被边缘化、形式化。二是党代会期间党代表的集合与议事方式往往不能充分体现和反映广大党员群众的意见，要么是因为代表数量过多，难以就具体问题展开深入讨论；要么是会议期间太短，代表之间研究、讨论难以充分；要么就是代表分团、分组不科学、不合理，代表之间不能就共同的问题在一个语境中深入探讨。 2、党代会闭会期间
11、代表更难履行职责。目前，从中央到地方尚未建立党代会的常设组织机构系统来统揽全国党代表活动。从试点情况看，虽代表履职出现了朝气蓬勃的生动局面，但因缺乏系统整合，各地发展很不平衡，呈分散状态。从组织机构来看，大多是在组织部下设党代表联络办公室（即“党联办” ） ，党代表归口党委组织部门管理。从学理角度看，这种做法有悖于政治法理逻辑。代表因缺乏组织平台而难以履职。6（三）党代表能力建设缺乏力度，培训效果不佳 1、部分代表培训精力不足。我国党代表职务的兼职制度，有明显的优势，即能够最大程度的保证代表的广泛性，但与此同时，也存在明显的不足，最突出的问题是党代表的工作和其本质工作往往存在时间、精力等方面的
12、冲突。这些冲突直接导致党代表的培训难以达到预期效果。首先，部分党代表缺乏培训动力与意识，没有充分重视培训，往往以本职工作为由逃避培训；其次，部分党代表虽然主观上希望参加培训，但由于客观上本职工作的压力等方面因素，导致难以分身，无法系统参与学习；同时，即使参加了培训，党代表们又往往受到其他因素的干扰，不能全身心投入参与培训，使培训效果大打折扣。 2、培训资源不足，模式单一，内容陈旧。当前，领导干部教育培训的师资力量配备很强，培训效果较好，但专门针对党代表能力培训的师资相对较少，尤其是党代表业务知识、党代表党内民主理论和民主制度、党的政策法规和党建理论知识能力方面的师资则是更少。此外，受制于时间和
13、经费等原因，实践锻炼机会较少，可供选择的考察单位不多，难以做到理论学习与实践锻炼相结合，也影响了党代表自身能力的建设。同时，培训模式都以开设培训班为主，在实际工作上有程式化倾向，模式单一，对党代表来说缺乏足够的吸引力。还往往受到资金、师资、地点的限制，培训效果不佳。培训手段更多的以讲授方式开展教学活动，新式的如案例分析、情景模拟、多向交流等教学方法开展的较少，党代表处于被动接受的状态，学习的积极性自然不高，这样不利于党代表提7升个人能力，一定程度上也迟滞了党代表能力建设的步伐。 三、当前高校党代表权利保障制度建设的建议与对策 当前高校党代会常任制条件下保障党代表权利，需要不断破解党代表权利保障
14、面临的各种难点问题，不断完善相关工作机制，建立健全保障党代表权利的各项具体制度，着力提升党代表自身履行职责的能力素质。 （一）增强党组织党员干部对党代表权利的正确科学认识 党的组织和干部处于主导地位，只有他们解放思想，转变“组织本位” 、 “官本位”的错误观念，意识到党代表权利的必要性，才能更自觉地接受党代表的监督，更好地保障党代表知情权、参与权和监督权等各项权利的落实。广大党员干部一方面要加强理论学习，充分认识到党代表权利的有效保障对干部自身及党内民主建设的重要性；另一方面，还要加强党的组织纪律和惩治措施，使党员干部认识到轻视党代表地位和党代表权利的严重后果，在思想上心存芥蒂，从而预防和保障
15、实际工作中阻碍党代表充分履职的“不作为” 、 “乱作为” 。 （二）以党代会常任制试点工作为契机，逐步调整、优化党内权力结构 党的十七大报告提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 ”对于建立健全党的权力结构和运行机制提出了新的思路和要求。同时，党的十七届四中全会通过的中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定 ，又再一次重申要“建立健全决策权、执行8权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明” 。这两次论述，相互关联、相互呼应，指明了在社会主义民主建设和执政党建设这两个领
16、域内，都要坚决贯彻进一步深化改革的思路，都必须在建立健全权力结构和运行机制的问题上统一思路。“三权分立”思想原本根源于西方民主实践，并不适合我国的社会主义政治制度和政党制度。但是，权力的相互平衡与制约却是人类社会政治文明的重要成果，它与集权、专制制度相比，是更加进步、更能引导人类走向文明和自由的道路。因此，权力制衡的基本价值与原则能够完好的结合于我国执政党的自身建设与发展之中。就高校而言，调整党内权力结构，实质就是要协调好党代会、全委会、党委会和纪委会之间的关系，协调其各自的权力范围，从而实现权力耦合，形成工作合力。在这个过程中，党代表权利的清晰与有力，取决于权力结构中决策权、执行权、监督权的
17、独立地位和明确界限，而言之：一是实行党代会常任制，行使管辖内重大事项的决策权和对同级党委、纪委的监督权；二是重新界定党委会的职能，使其行使同级党代会决议和重大事项决策的执行权；三是纪委会独立行使监督权，接受同级党代会和上级纪委会的领导。在此基础之上，加强对权力运行中的制约，完善权力的制衡机制。在党代会和党委、纪委的关系上，关键是党代会常任制。在党代会常任制后，党代会要确立其行使诸如对同级党委、纪委工作开展情况的评议权，对同级党委、纪委工作开展情况的质询权，对同级党委委员、纪委委员的罢免权和撤换权等。 （三）夯实党代表行权的法理基础 首先，要健全党代表权利的程序性和保障性制度建设。任何制度要9行
18、之有效的推行，不仅仅依靠本体的完好设计，同时还需要与之相适应的程序性、保障性措施，否则就只能是空中楼阁。因此，要确保党代表权利体系的完整与有效，必须着力加强相关的配套制度的设计与落实。这需要我们首先加强程序性制度的配套与供给，也就是在目前党代表权利本体的原则性制度基础之上，进一步制定与之配套的各类实施细则与操作办法，以不断增强党代表权利的清晰度和可操作性。同时，还需要进一步加强党代表权利的保障性制度的供给与安排。要围绕监督、质询、参与等党代表工作的基本方式与形态，不断完善权利的保障机制，明确和健全党代表的奖惩、安抚、补偿和保密等一系列保障性制度。此外，还要进一步改进党代表产生与选举机制，不断提
19、升代表的综合素质。改进代表选举方式，适当扩大差额比例，采取党员报名和民主推荐相结合的方式产生代表候选人，直接差额选举产生代表的办法，充分尊重党员意愿，确保代表素质。再次，优化党代表比例。根据党内有关规定，按照广泛性、代表性和先进性的要求，合理确定党代表名额，适度减少党代表人数，适当控制党代表规模，便于党代表活动的组织和开展；合理调整党代表结构比例，适当减少党员领导干部的代表比例，提高教学、科研、管理、服务一线的代表比例，优化代表组成结构，使选出的党代表来自“四面八方” ，从而能够切实反映党内不同阶层、不同层次、不同界别党员群众的心声，使党代表具有更加显著的代表性，使更多的党员分享党内权力，更利
20、于党员权利保障取得实效性进展。 （四）加强党代会的组织机构建设，并以此为依托设立党代表活动制度，为党代表行权提供组织和机构保障 10高校应设立党代会专门常设机构，一方面保证党代会正常运行，同时也能协调党内权力和职能关系。党代会可以通过下设监督委员会、管理委员会、决策咨询委员会三个常务机构，分别行使党代会日常监督、代表管理和服务、决策咨询服务三种职能。在这三个机构中，监督委员会由非党委和纪委成员组成，其职责是受党代会的委托，对党委和纪委人员及其工作行使检查、咨询、评议、测评、监督和罢免权；管理委员会主要承担党代表管理和服务的日常工作；决策咨询委员会则主要进行重大决策的调查研究，并对决策实施情况进
21、行评估和反馈。党代会常务机构的设置应本着精简、务实和高效的原则，科学归并原各级党委所设置的部分机构，在承担原有职能的同时，适当健全常务机构职能。同时也需要尽量控制人员编制和减少财政支出。经过这样的调整和重组，将会形成更加科学合理的党内民主组织构架。同时，在常设工作机构的依托下，建立健全党代表会议和闭会期间活动制度，主要包括：党代表联系党员制度，党代表提案提议管理制度，党代表视察调研制度，党代表民主评议制度等。 （五）加强教育培训，着力提升党代表履行职责的能力素质 党代表自身的综合素质与能力是保障党代表完好行使权利的最重要的主体性因素。因此，要着力完善和提高党代表能力与素质，必须抓好党代表培训工作。首先，要不断强化代表的主体意识、权利意识和代表意识，巩固和夯实党代表通晓政策、建言献策和正确决策的理论基础，要在党的基本理论知识、政策法规和民主制度等当面的培训上做好文章。其次，要不断提升党代表交流、沟通、示范、监督、质询等方面的综合
