1、1公众自测环境信息行为的法律思考摘要：公众自测环境信息行为的特征显示出，它与我国现行环境监测制度下的环境监测行为存在着重大差异。公众自测环境信息行为具有多重的现实价值，支持其正当性的法律基础是知情权中的知情自由。我国现行环境监测制度并没有禁止这种行为，公众自测环境信息行为可以自由实施，也无必要专门制定法律规范对其进行调整，但是，其行为的法律边界是不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。 关键词：公众；环境监测；环境测量；环境信息 基金项目：国家社科基金重大招标课题“生态文明法律机制建设研究” （10zd&045） ；国家社会科学基金资助项目“污染源环境监管的信息失灵及其
2、治理研究” （12BFX121） ；江苏省优势学科资助项目“污染源超标排污的法律规制” 作者简介：朱谦，男，苏州大学王健法学院环境法研究中心教授，博士生导师（江苏 苏州 215006） 中图分类号：D922.680.4 文献标识码：A 文章编号：1671-0169（2013）04-0001-08 2011 年底，越来越多的环保组织、企业和个人，开始参与自测空气中的 PM2.5 活动。这个活动被称之为“我为祖国测空气”1。事实上，2不仅限于空气质量，在水环境领域、噪声领域以及重金属领域，公众也都开始进行各类自测环境信息活动。所谓公众自测环境信息行为，是指没有环境监测资质的公众，为了获知有关环境质
3、量状况以及污染源排放污染物的信息，运用便捷的环境测量仪器设备，自行对各类环境要素以及污染源排放污染物实施环境测量的行为由于环境监测这个概念属于我国环境法律中的法律概念，主要针对的是现行环境监测制度下的环境监测，而公众自测环境信息行为属于现行环境监测制度外的行为，因此，在公众自测环境信息行为中的“自测” ，只能叫做“自我测量” ，不能称之为“环境监测” ，以避免环境监测这个法律概念的混淆使用。对于公众自测环境信息现象，不仅公共媒体大量关注，环境法学界也开始有学者从法律层面对这种现象进行解读对于公众自测环境信息的正当性及其与政府环境监测行为的关系问题的研究，请参见张璐：公众自测环境信息的法律分析兼
4、论环境知情权实现途径的完善 ， 中国地质大学学报（社会科学版） ，2013 年第 3 期；王丹：从“PM2.5 之争”看公共信息的发布与监督 ， 法学 ，2012 年第 9 期。公众自测环境信息现象中，最能引起争议的是公众自测环境信息行为与公众自测环境信息的发布行为。需要说明的是，鉴于这两种相互联系的行为不仅在性质上具有独立性，而且在法律规制上也存在很大差异，因此，本文将主要探讨公众自测环境信息行为，而对公众自测环境信息的发布行为将另具文论述。那么，现阶段公众自测环境信息行为呈现哪些特性？具有哪些现实价值？在我国现有的法律框架下可以自由实施吗？是否存在法律上的边界？ 一、公众自测环境信息行为的
5、特征分析 3如果要从法律角度对公众自测环境信息行为进行观察和思考，首先必须要对这种行为的特征进行总结。由于自测环境信息行为主要是近年来在全国各地兴起，并为公共社会所关注，对其进行研究也刚刚开始，因而，对其特征的总结也只能是初步的。同时，由于这种行为的实施，往往与我国现行环境监测体制内的监测行为相呼应，因此，对公众自测环境信息行为特征的研究，就免不了以现行体制内的环境监测行为为比较对象。 （一）公众自测环境信息行为主体的广泛性 公众自测环境信息行为的主体非常广泛，既包括作为公众的自然人，也包括有关单位和组织。通常情况下，自测环境信息行为的主体是个体的自然人。比如，有一位叫刘峻的武汉市民，2012
6、 年年初自费购置了PM2.5 测量设备，每天坚持测量空气质量，然后，将数据发布到新浪微博空间，并自称为“武汉空气日记”2。当然，也存在公众自测环境信息行为的联合实施主体。比如， “我为祖国测空气”活动中，民间环保组织达尔问自然求知社招募了不少志愿者参与检测 PM2.5。志愿者在网上报名并提交检测申请，通过对其培训，之后志愿者会使用便携式仪器做检测，并把检测结果及时更新在达尔问自然求知社的网站上3。需要说明的是，有关的单位不包括具有相应环境监测资质的环境监测机构。因为，无论是作为环保部门下属的环境监测机构，还是作为第三方的社会环境监测机构，它们的行为要受到我国环境监测制度的约束，它们实施的环境监
7、测行为不属于本文所指的公众自测环境信息行为。 另外，这里的公众自测环境信息行为主体，也不包括对其污染物排4放进行自我监测的排污单位。公众自测环境信息行为与排污单位实施的自我环境监测行为，在性质上也不同。排污单位实施的自我环境监测行为是为了履行环境法律上的义务，其本身不具有自由选择性如水污染防治法第 23 条规定：“重点排污单位应当安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。排放工业废水的企业，应当对其所排放的工业废水进行监测，并保存原始监测记录。具体办法由国务院环境保护主管部门规定。 ”第 72 条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人
8、民政府环境保护主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上十万元以下的罚款：（二）未按照规定安装水污染物排放自动监测设备或者未按照规定与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行的；（三）未按照规定对所排放的工业废水进行监测并保存原始监测记录的。 ”。因此，与环境监测机构以及排污单位相比，作为自测环境信息行为的公众，没有任何资格方面的限制，因此，其主体范围非常广泛。而对于环境监测机构来说，其实施环境监测不仅是以环境监测机构名义进行的，而且从事环境监测的人员也需要持证上岗根据环境监测质量管理规定第10 条的规定：“从事监测、数据评价、质量管理以及与监测活动相关的人员必须经国家、省
9、级环境保护行政主管部门或其授权部门考核认证，取得上岗合格证。 ”环境监测管理办法第 12 条第 2 款规定：“环境保护部门所属环境监测机构从事环境监测的专业技术人员，应当进行专业技术培训，并经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，方可上岗。 ”。 （二）公众自测环境信息使用设备的便捷性 5从实践中来看，公众自测环境信息行为的环境监测设备呈现出便捷性特征。这种便捷性主要体现在两个方面：一是该环境测量设备操作简易，一般社会公众都可使用。二是该环境测量设备便于携带且不需要任何强制性检测，公众可以自由购置或者通过其他方式获得。比如， “广州蓝天行动”接力测量的“机器肺”就是北京达尔问自然
10、求知社捐赠的一台激光粉尘检测仪。环保组织“拜客广州”就是用这台激光粉尘检测仪，发动民间接力自测 PM2.5 的数值1。在“自然大学”组织的“我为祖国测重金属”的活动中，就是准备用 1 个月的时间，寻找一万个 40 元，共同购买一台价格高达 40 万元的手持式重金属检测仪。按照活动计划，在购得重金属检测仪（学名为“手持 X 射线荧光分析仪” ）后，任何人都可以提议检测某地的土壤等公共空间，检测仪将在全国“漂流”3。与环境监测机构的环境监测仪器设备相比，公众自测环境信息行为所用的仪器价格都相对便宜。 “比如测 PM2.5 的设备，单通道的仪器卖 30 几万元，双通道的仪器卖 70 几万元，他们的设
11、备价格却只有几万元，质量认证和业务准入缺失，性能和精确度有局限性” ；“重金属检测仪也一样，虽然卖 40 万元，但跟正式的设备也有几十倍的价差4” 。与公众自测环境信息行为所用环境测量设备的便捷性不同，专门的环境监测机构以及排污单位实施自我环境监测的监测设备，在环境法律上都是非常严格的要求，否则，使用不符合法定要求的环境监测设备，其所监测的环境监测数据没有相应的法律效力。比如，根据环境监测质量管理规定第 10 条的规定，从事监测、数据评价、质量管理以及与监测活动相关的人员所使用的环境监测仪器应由国家计量部门或其授权单位按有关要求进行检定6或按规定程序进行校准。即便是排污单位实施的自我排污监测活
12、动，它的监测仪器设备也要经常由环保部门进行比对性监测，以保障其监测设备符合法定要求如污染源监测管理办法第 20 条规定：“省以下各级环境保护局可委托所属环境监理机构负责对本地区排污单位安装的污染源监测设施进行监督管理和现场监督检查；所属环境监测站对污染源监测设施进行计量监督和稳定运行的监督抽测，对污染源监测设施采集的监测数据进行综合分析。 ”。 （三）公众自测环境信息行为的非规范性 公众自测环境信息行为，并不严格按照环境监测质量管理体系的规范要求去实施，在环境样品的采样、样品储存、样品运输、实验室分析和统计以及环境监测报告编写等方面，相对都比较随意。在现实中，如对空气质量某些指标的测量，通常就
13、是公众自己手持便携式仪器进行测量，其测量数据往往也即时显示在测量仪器之上，并不需要另外进行样品采集、储存、运输和实验室分析。比如，一个与 DVD 机体积相当的便携式空气质量检测仪、一台照相机，配以两位检测人员，只用几秒钟的时间，便在密闭的地铁列车中完成了现场环境下 PM2.5 数据的采集检测，并能够生成检测记录数据5。如果涉及需要实验室分析才能得出环境测量数据的情况下，公众往往在采样之后，送往有关研究机构或者环境监测机构进行分析。对于环境监测机构或者排污单位来说，实施环境监测必须要按照法定的监测规范去实施监测。如环境监测管理办法第 13条第 2 款规定：“各级环境监测机构应当按照国家环境监测技
14、术规范进行环境监测，并建立环境监测质量管理体系，对环境监测数据实行信息7化管理，加强环境监测数据收集、整理、分析、储存。 ”环境监测管理办法第 21 条规定：“排污者必须按照县级以上环境保护部门的要求和国家环境监测技术规范，开展排污状况自我监测。排污者按照国家环境监测技术规范，并经县级以上环境保护部门所属环境监测机构检查符合国家规定的能力要求和技术条件的，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。不具备环境监测能力的排污者，应当委托环境保护部门所属环境监测机构或者经省级环境保护部门认定的环境监测机构进行监测。 ” （四）公众自测环境信息行为内容的零散性 公众自测环境信息行为涉及的环境信息内
15、容，主要表现为大气、水、噪声、土壤以及电磁辐射等与公众生命健康、财产及环境权益相关的环境质量状况信息。近年来，公众自测环境信息多集中在大气环境中的 PM2.5的浓度信息以及一些重要江河流域的水环境信息。比如，近年来， “我为祖国测空气”的民间活动，在北京、上海、广州、温州等不少城市开展1。在江河流域水环境监测方面，最为典型的是湖南民间环保组织“绿色潇湘”成员对湘江进行的数百次的实地测量和污染巡查6。当然，除了对环境质量状况关注外，公众自测环境信息也同样涉及对污染源排放污染物的测量。比如， “绿色潇湘”成员除了长期对湘江水环境质量进行测量外，还花费了大量精力用于对污染源排放污染物进行监督性测量。
16、2011 年 9 月 17 日，一张湘江湘潭段重化工区排放红色污水的照片被“绿色潇湘”成员“湘潭矛戈”毛建伟拍摄并发到网上。触目惊心的场景立即引起公众的关注，造成污染的颜料化工厂被责令关停7。从整体上来8看，公众自测环境信息的内容主要涉及一些与公众环境利益密切相关的热点领域，难以全面整体反映环境质量等的信息；同时，即便是某一领域的环境信息，由于公众自测环境信息行为的实施者活动空间范围的有限性，因此，其环境测量信息也最多反映公众个体活动空间的局部环境信息。比如， “武汉空气日记”记录人刘峻实施的环境自测行为。每天清晨 6 点半，刘峻准时将测试仪放到凉台上，测试当前空气中的 PM2.5 数值，同时
17、在固定的地点朝固定的方向用广角拍一张天空的照片，再把自测的数据和照片公布在自己的新浪微博上。为了让网友更加清晰了解数据，每天他在微博上早中晚各三次发布自测 PM2.5 数值2。从中可以看出，刘峻实施的自测武汉环境空气中的 PM2.5 数值行为所获得的数据，只是代表他所在居住地的环境信息，并不能形成对武汉市空气质量中的PM2.5 的整体评判。这也正如在华实施 PM2.5 测量的美国大使馆声明所称，“整个城市的空气质量是无法通过单一空气监测站的数据得到的。8（P51） ” （五）公众自测环境信息行为法律效力有限性 对于公众自测环境信息行为所获得的环境信息来说，无论是环境质量状况信息，还是对污染源进
18、行测量而获得的排污信息，其所具有的法律效力非常有限。比如，公众可以自测大气环境中的 PM2.5 浓度，但是，其所获取的 PM2.5 浓度数据是不能够用来作为判断大气环境是否存在污染的法律依据。当然，它可以用于公众对环境质量状况的一种参考依据，公众可以自愿依据此数据开展各类活动。公众自测环境信息行为获取的环境信息，既不能成为环保部门进行排污许可、排污收费以及行政处罚等环境法律制度实施的依据，也不能成为法院在环境诉讼过程中可以采9信的证据。当然，公众自测环境信息行为所获取的环境信息，可以成为环保部门在环境行政执法或者法院在环境诉讼过程中查明有关环境事实的引导正如达尔问自然求知社在其网站中特别声明：
19、“达尔问自然求知社不具备专业检测资质，检测结果仅供公众参考。检测结果不具法律效力，不能作为证据提交相关权威机构或部门。 ”参见达尔文自然求知社网站：http：/ 2013 年6 月 14 日。无论是环保部门环境行政活动，还是法院的环境司法活动，有关环境监测数据是否具有法律上的效力，取决于获取该环境信息的主体是否具有相应的职权或者资质，并严格按照环境监测法律制度来实施比如， 环境监测管理办法第 8 条规定：“县级以上环境保护部门所属环境监测机构依据本办法取得的环境监测数据，应当作为环境统计、排污申报核定、排污费征收、环境执法、目标责任考核等环境管理的依据。”。 二、公众自测环境信息行为的现实价值
20、 近年来，对于公众自测环境信息行为的关注，已经构成当下中国公共领域一个重要话题。大量的公共评论都集中在对于公众自测环境信息现象的违法性与合法性争论之间有关对于公众自测环境信息问题的评论文献，请参见张瑞东：珍视“环境自测”中的公共情怀 ， 华西都市报 ，2012 年 7 月 16 日第 4 版；黄建华：“民间环保自测或被禁”尚无定论 ， 北京青年报 ，2012 年 7 月 17 日第 A1 版；朱永华：民间环保自测宜疏不宜堵 ， 大众日报 ，2012 年 7 月 17 日第 4 版；笑谈中：禁止民间环保自测？请给个理由先！ ， 济南日报 ，2012 年 7 月 1610日第 2 版；王尔德：环境
21、监测管理条例拟修订，民间可检测但不能公布环境信息？ ， 21 世纪经济报道 ，2012 年 7 月 17 日第 21 版。从现实的情况来看，公众自测环境信息行为的发生，既不是无缘无故的，也不是没有价值的。事实上，在当下环境问题非常严重的中国，公众自测环境信息行为呈现出多重独特的现实价值。 （一）促进全民环保意识的形成和提高 公众自测环境信息行为的实施，非常有利于培养公众的环境意识9。因为，公众自我环境测量的现实感受，使得其对周围环境有了更深切的自我体会，并在此过程中能够将自我环境利益关切与公共环境利益牵连，从而不仅培养公众的环境知识素养，而且逐渐形成和提升公众环境保护意识。比如，某小区的业主普
22、遍怀疑小区门口的高压线可能存在严重的电磁辐射，便可请环保组织“自然大学”周末带他们一起检测，一探究竟。尽管他们的测量结果没有权威性，从资质到专业设备到实验室方法，测量电磁辐射的办法可能都不够严谨。但是，这些自我测量行动的科普价值很高，并能激发公众对环保事业的参与热情。虽然环保组织“自然大学”一再强调测量结论不具权威性，但“自然大学”自测电磁辐射却取得了微妙的奇特效果：有的公众任凭有关部门如何解释，都坚持己见；但亲眼看到“自测”结果在合理范围内，他们选择了相信3。 （二）警示公众规避环境风险 尽管环保部门的监测数据更准确、更具有权威性，但对于一些特殊群体来说，未必能够随时掌握。比如，一些身体有恙、特别是有呼吸道或是心肺病患者，需要选择适合的时间地点出行，能够自测一下空气质
