1、1构建和完善老年人长期照料服务体系摘 要：“老有所养、病有所医”是社会基本文明的体现，老年人的长期照料服务问题需要国家从制度层面予以安排。基于老年人生活照料、医疗护理、心理慰藉和临终关怀服务的需求意愿，构建老年人长期照料服务体系，应对老年人长期照料服务体系的照料内容、照料方式、照料管理、照料技术、照料文化等制度要素进行整合，并寻求老年人长期照料服务递送的有效实现路径：应树立政府在老年人长期照料服务领域的主导责任，通过多种措施搭建和巩固长期照料服务平台；保证社会各方在规范、自由、竞争的环境下良性发展，切实为老年人提供多样的长期照料服务；大力培育老龄服务市场，促进老龄服务产业的可持续发展，通过照料
2、资源的规模化整合和老龄服务的产业化，达到老年人长期照料服务的常态化供给。 关键词：老年人；长期照料；需求意愿；制度要素；服务实现 中图分类号：C913.6 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）09006805 伴随着人口的老龄化和高龄化，我国因疾病、伤残、衰老而失去生活自理能力的老年人口数量在逐渐增加，需要长期护理的老年人数也在不断增多。截至 2012 年底，我国老年人口数量达到 1.94 亿，占总人口的 14.3%，其中 80 岁及以上高龄老年人口达 2273 万人，失能老年人口达3600 万人。据人口老龄化趋势预测，到 2015 年，我国部分失能和完全失2能老年人将达 4
3、000 万人，比 2010 年增加 700 万人，占老年人口总体的19.5%；分城乡来看，我国城乡完全失能老年人占老年人的比例分别为5.0%和 6.9%，城市和农村完全失能老年人中有照料需求的分别占 77.1%和 61.8%。根据相关测算显示，2010 年我国需要长期护理服务的 65 岁及以上老年人总数为 1287 万人，而到 2050 年则可达到 3331 万人，接近2010 年的 2.6 倍。由此，未来几十年内我国老年人口的长期照料服务问题将显得日益突出，需要国家对老年人的长期照料服务问题进行制度安排。长期照料服务制度涉及到个人、家庭与社会之间的权益关系，关系到政府、市场和社会之间的利益均
4、衡问题，其实施对社会产生的影响巨大而深远。由于多种因素的共同作用，我国庞大老年人口的长期照料服务问题已经从家庭内部走到社会层面。目前，家庭照料、社区照料和机构照料的多元照料服务体系正在逐步形成。在这样的背景下，本文基于对老年人生活照料、医疗护理、心理慰藉和临终关怀服务的需求意愿的分析，对构建老年人长期照料服务体系的照料内容、照料方式、照料管理、照料技术、照料文化等制度要素进行整合，寻求老年人长期照料服务递送的有效实现路径，最后提出具体的政策建议与措施。 一、老年人长期照料服务的需求意愿： 差异性与阶段性 老年人的照料服务需求大体分为生活照料、 医疗护理、心理慰藉和临终关怀等服务。生活照料主要涉
5、及洗衣做饭、送餐（外卖） 、帮助洗澡、打扫卫生、接听电话等日常衣食住行方面的帮助；医疗护理主要涵盖陪同看病、巡诊、康复训练、健康档案管理等医疗帮助；心理慰藉即是为3缓解老年人精神孤独而陪其聊天、为其组织文化娱乐活动等方面的服务；而临终关怀则主要是让老年人在去世前后获得人性化和尊严之类的服务。研究发现，老年人对四种照料服务的需求数量、种类和供给方式随着年龄的增长而呈现规律性变化，表现出差异性与阶段性特征。随着年龄的增长，老年人的“健康存量”不断减少，老年人对长期照料服务的需求数量随之增多，需要的服务种类随之变化，同时其所倾向的服务供给方式也在变化。具体来看，65 岁以下的老人对长期照料服务的需求
6、不多，大多能够生活自理、精神自娱，因而一般选择家庭养老的方式；6575 岁间的老人，除鳏寡孤独病残外，在对物质生活照料的需求进一步增多的同时，对社会交往、文娱活动等精神服务需求更大，以获取心理慰藉为主，因而大多倾向于居家养老，以期在社区中获得友情，丰富自己的精神文化生活；7585 岁间的老人，身体状况急剧恶化，慢性病患病率和残障率猛升，对医疗护理和生活照料产生很大需求，而这些服务相对更需要适当的集中供给，因此更倾向于选择集中养老方式；85 岁以后，大部分老人已经到了寿终年龄，对各类服务的需求达到了顶点，尤其是临终关怀和医疗护理服务，因而倾向选择医院、疗养院等能够提供此类临终照护的场所（见图 1
7、） 。 总体来看，随着老人年龄的增长和身体功能的下降，其需要的长期照料服务必然会越来越多。与年龄增长伴随而来的是老年人慢性病患病率和身体残障率的上升，由此催生老年人对医疗护理的迫切需求。根据我们对陕西省 466 位老年人的实际调查，有一半（49.9%）的老人表示自4己有慢性病或身体有残障，有超过一半（58.0%）的老人表示自己需要不同程度的照料。医疗护理成为老年人的首位长期照料服务需求，占老年人长期照料服务需求的 33.4%。生活照料服务占老年人长期照料服务需求的 27.9%。此外，老年人精神生活方面的照料需求也越来越大。调研显示，随着老年人离、退休后远离工作岗位和原来的同事朋友，老年人普遍觉
8、得生活无聊，精神孤独，对精神服务的需求成为老年人的第三大需求，占老年人长期照料服务需求的 27.4%。一些高龄老人身体健康状况很差，接近寿终，儿女因忙于工作无暇照顾，因而这些老人对临终关怀服务的需求也在增长（见表 1） 。 说明：+号多少表示需求强弱程度。 二、老年人长期照料服务的体系构建：要素整合 老年人长期照料服务需求是随着年龄、身体健康和精神状况的变化而变化的，具有差异性和阶段性特征。要想满足老年人的个性化需求，就必须构建符合我国实际的基于要素整合的老年人长期照料服务体系。老年人长期照料服务需求的有效满足，关键在于围绕老年人长期照料服务体系构建目标进行要素整合，实现长期照料服务资源的优化
9、配置。其中的制度要素包括照料内容、照料方式、照料管理、照料技术和照料文化。这些制度要素只有在实现高效整合的情况下才能发挥其应有的功能，从而实现长期照料服务的规模经营和集聚效应；也只有在这些制度要素之间进行资源整合，老年人长期照料服务体系才能够得以构建与完善。基于不同年龄段的需求差异性，老年人照料内容、照料方式、照料管理、照料技术和照料文化等制度要素细分为如下内容（见表 2） 。 在照5料内容方面，需要完善以生活照料、医疗护理、心理慰藉、临终关怀等服务为主的多样化长期照料服务项目内容体系。老年人对长期照料服务的种类和数量随着年龄的增长、身体状况和精神状况的恶化而呈现规律性的变化，这就需要针对老年
10、人的具体需求，通过多种方式和途径，努力为其提供量身打造的长期照料服务，需要丰富长期照料服务的项目内容体系。 在照料方式方面，要努力构建家庭、社区和养老机构等多元主体长期照料服务供给方式格局。受多种因素的影响，老年人对长期照料服务的需求在种类和数量、倾向选择的服务供给方式上不尽相同，因而需要有多元的社会主体参与到服务供给中，以满足每个老人的不同的个性化需求。需要呼吁孝道回归，维持和巩固家庭养老的基础；努力发展社区养老，完善相关设施和制度，引进先进管理技术和高素质专业照护人员；大力发展养老服务机构，官办民营、民办官助、自发慈善等不同类型的养老机构应协调发展，为具有不同需求意愿的老人提供有效的长期照
11、料服务。 在照料管理方面，需要从资源优化、流程控制、质量保证三个方面进行改善与强化。在当前我国老年人长期照料服务发展的基础上，全面规划社会照料服务网点的设置和每一个网点的人力、资金、基础设施等配置，针对老年人群实际需要调整社会照料资源的城乡、地域、社区、机构布局，从而实现社会照料资源的高效利用。严格控制长期照料管理的整个流程，保障社会照料资源高效递送到需要的老年人身上。此外，还必须严格养老服务质量监督的相关制度，通过制定相关法规来规范照6料活动，同时制定科学的基层照料活动的考核指标，定期考核服务质量，以有效保证老年人长期照料服务的质量。 在照料技术方面，可利用先进的计算机、互联网等信息技术，探
12、索构建老年人长期照料服务的社会物联网。通过通讯手段、智能感知识别技术与普适计算、泛在网络技术的融合应用，实现服务资源之间、服务资源与老年人之间、老年人与老年人之间的联接与交流，做到物物相连、物人相连、人人相连，从而实现信息交换和通信以及业务的高速、高效流通。在这样一种高智能的物理技术支撑下，实现老年人长期照料服务资源的优化配置，从而促进长期照料管理的改善，提高老年人长期照料服务体系运行的效率和质量，最终更有效地为老年人的老年生活提供便利，提升其生活幸福度。 在照料文化方面，需要继承和发扬我国敬老、养老的“孝”文化，为老年人的长期照料服务营造良好的社会软环境。同时，家庭养老的维系关键在于“有子女
13、且子女有给付能力” 。一旦老人没有子女或者有子女但子女给付能力不足，家庭养老便变得极为脆弱，老年人的基本权利也就无法得到保障。因此，国家还要对子女或亲友为长期照料老年人的大量付出进行基本补偿，以缓解由此产生的巨大经济和精神压力。 三、老年人长期照料服务的实现路径： 多元合作与秩序达成 基于照料内容、照料方式、照料管理、照料技术和照料文化等要素整合的长期照料服务体系的实现路径，在于政府、市场、社会等主体多元合作共赢秩序的达成。改革开放以来，养老领域的政府责任逐渐淡化，7偏重于保障老年人的基本养老权益，公立养老机构逐渐减少，市场化的福利性机构和社会自发组成的慈善组织不断增加，多元化的养老服务体系已
14、基本形成。但是，受城乡户籍、经济差距、工作类型等影响，当前我国老年人获取长期照料服务资源的途径和方便程度存在不均衡现象，长期照料服务的公平性和可及性存在差别。长期照料服务资源的公平配置和均等可及是老年人长期照料服务有效实现的中心环节，也是构建我国老年人长期照料服务体系的理想与目标。这需要政府、社会和市场等主体的多元合作和共同发力，通过多元合作达成利益相对均衡的老年人长期照料服务供给的合作秩序，从而实现我国老年人长期照料服务的高效、全面和可持续供给与递送。 第一，政府应树立在老年人长期照料服务领域的主导责任，通过多种措施搭建和巩固长期照料服务平台。当前，我国政府正致力于建立并不断完善新型的养老保
15、障体系，以更好地服务老人尤其是困难老人。政府要尽快出台并完善老年人长期照料服务的相关制度政策，加大对老年人长期照料服务的财政投入，要建立老年人长期照料服务质量监督管理体制，保证老年人长期照料服务的质量。政府为老年人长期照料服务事业搭建的平台具有基础性的奠基作用，只有相关的法规、制度与政策先行，才能为老年人长期照料服务事业的全面发展铺平道路。 第二，在政府搭建好平台之后，社会各方在一个规范、自由、竞争的环境下良性自主发展，切实为老年人提供多样的长期照料服务。我国老年人养老面临收入不足、人员缺少、设施落后、精神孤寂等问题，说到底是因为长期照料服务的供给主体没有形成合力，没有形成规范化、8规模化供给
16、。这在造成照料资源浪费的同时，也阻碍了老年人长期照料服务需求的满足。因而，必须调动社会各方面资源和力量，通过倡导社会志愿服务，为老年人长期照料服务出资、出力、出策，促进慈善机构的发展和志愿服务行动的便利进行，丰富我国老年人照料服务的供给形式。 第三，大力培育老龄服务市场，促进老龄服务产业的可持续发展，通过照料资源的规模化整合和老龄服务的产业化，达到老年人长期照料服务的常态化供给。老年人的长期照料服务需求因各种因素影响呈现差异化特征，同时，相当一部分老年人在退休之后收入减少，有的甚至陷入贫困，这意味着这些老年人难以承担昂贵的长期照料服务费用。因此，老年人的多样化的需求成为养老服务市场及其服务价格
17、必须考虑的重要因素，以保证老年人获取照料服务公平性和相对均等的可及性。一方面，提供老年人长期照料服务的企业应有所赢利，这是保证其可持续发展、实现长期照料服务常态化供给的动力；另一方面，这些企业的赢利应控制在较小赢利的范围内，从而满足不同老年人的不同需求，为老年人提供无微不至的长期照料服务。 四、完善老年人长期照料服务体系的具体 政策建议与措施 1.多途径增加老年人收入，探索建立老年人长期护理保险 相比于发达国家老年人长期照料的筹资来源多元化，包括长期护理保险、企业年金、私人购买年金等，我国缺乏专门针对长期照料服务需求设计的保障计划和产品。而随着年龄的增长、身体状况的恶化，老年人医疗9保健开支随
18、之上涨，加上经济波动、物价上涨等因素，老年人抵御经济困难风险能力低。因此，必须逐年加大对老年人养老的财政投入，适当集中公共财政资源，形成相对稳定、充裕的财力优势，确保财政上一定的投入比率和逐年递增。建议将对老年人长期照料服务事业的发展投入同经济总量和财政收入增幅按一定比例挂钩，形成一个稳定可靠的物质保障和动态增进机制。另外，在大力发展经济、逐步加大对养老保险和医疗保险投入的同时，根据我国实际，借鉴国外经验，鼓励建言献策，积极探索建立适合我国国情的老年人长期护理保险。通过多种有效途径增加老年人收入，解决老年人的经济拮据问题，为有效解决老年人长期照料问题奠定经济基础。 2.政府须科学合理制定相关政
19、策制度，促进老龄服务事业发展 财政和税收等各方面政策对长期照料服务事业的支持力度不足，使得老年服务社会化长期停滞于初级的福利性和示范性阶段，比如一些“规划（纲要） ”或者“指导意见” ，并未形成强力保障的法律或制度。各级政府对老年人的长期照料服务工作尚未有足够的认识，相关工作尚处在探索阶段，缺乏正式规范、稳定持续的法律、政策或制度。这种非制度化在很大程度上削弱了政府措施的实施效果，难以有效支持老龄服务事业的发展。而要实现“老有所养” ，满足老年人的照料需求，必须进一步加强国家社会责任，为长期照料制度提供必要的底线保障。政府必须制定和完善老年长期照护政策，组织协调社会各部门参与老年长期护理事业，
20、新办和支持老年护理机构设施，对照护的执行情况进行监督，为我国老龄服务事业的发展规划好全局。 103.积极引导，调动社会各方共同致力老年人长期照料服务供给 家庭、社区和养老机构等社会各方协调合作，为老年人长期照料服务提供全方位支持，是老年人长期招聘服务体系的重要内容。实践证明，仅仅依靠家庭、社区或者养老机构中的一方，无法有效解决老年人的长期照料服务难题。要想满足老年人长期照料服务需求，保障老年人的晚年幸福，必须集中多方力量，调动社会各方积极参与到老年人长期照料服务事业中。当前，老年人长期照料服务提供方良莠不齐，鱼龙混杂。针对这种情况，政府必须完善现有的老年人长期照料服务体制，规范各类长期照料服务
21、供给主体的运行，鼓励社会各方力量参与长期护理服务的供给。同时，应通过积极引导与支持来促进社区、养老机构等的规范运作与管理，提高服务人员的服务水平，达到长期照料服务的规范化供给，最终形成符合我国实际的，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，着眼于老年人的实际需求的社会养老服务体系。 4.引入竞争机制，努力满足老年人差异化的长期照料服务需求 老年人需求种类和等级的差异性要求社会能够提供多种类、多层次的长期照料服务。这就需要在老年人长期照料服务资源的供给领域适当引入竞争机制，将部分服务通过市场途径予以提供，建立和完善老年人长期照料服务产业链，促进长期照料服务产业的全面繁荣，实现老龄服务的规范化与规模化。只有通过引入竞争机制，鼓励多方资源投入到长期照料服务中，开展灵活、不同专业等级的服务，建立科学的长期照料需求评估体系，指导老年人选择适合自己的服务，才能实现长期照料资源的合理配置。必须努力构建家庭养老、机构养老和居家养老多种养老
