1、1基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化摘要： 基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化，是我国社会养老保障发展新阶段的必然转变过程，新农保推广加速了这一过程。基于浙江德清县新农保推广，分析新农保打破城乡二元格局与推进城乡全覆盖、统一城乡筹资标准与偿付水平、实现城乡衔接与异地转移、整合城乡管理资源的现状，认为德清县基本养老保障正在由城乡统筹迈向城乡一体化。但一体化过程还没有完全消除基于身份和人群划分的制度定位，财政支撑全覆盖和提高保障水平有难度，与其他养老保障关系转续、基金管理和平台建设还有待完善。面对城乡养老保障发展新阶段的重点从统筹向一体化的转换，本文提出统筹城乡养老保障一体化的四点建议。 关键
2、词：基本养老保障；城乡统筹；城乡一体化；新农保；社会养老保障 中图分类号：F842.0；C931.7 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2013）03-0132-07 中共十六届三中全会明确提出“五个统筹”思想，并把城乡统筹发展放在第一位。十七大提出到 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，并以基本养老为重点，探索建立农村社会养老保障制度。2009 年9 月 1 日，国务院出台新型农村社会养老保障试点指导意见（简称新农保），并列出相关试点地区，浙江省于 9 月 22 日出台建立城乡居民社会养老保障制度实施意见，德清县被列入国家首批试点县。德清结合本县实际，2依据国务院“指
3、导意见”和省“实施意见” ，于 12 月 31 日制定城乡居民社会养老保障实施办法，规定自 2010 年 1 月 1 日起施行。目前，德清县新农保已经全面推广。分析德清新农保在推广中展现出的城乡一体化趋势、特点和问题，针对城乡养老保障发展新阶段的重点开始由统筹向一体化转换，如何使新农保在推广中进一步增强公平性、适应流动性和保证可持续性，提出一体化的对策建议，具有重要的理论和现实意义。 一、基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的发展趋势 近几年，中央政府大力推进城乡居民养老保障制度建设，由新农保试点到全面推广，农村养老在“制度补缺”方面取得根本性突破；城镇居民养老保障试点也开始正式启动，与新农保
4、同步推进实施，城乡养老保障制度建设的最后“一块空白”得到填补。目前，城乡养老保障体系发展重点开始转换，城乡统筹之“共同发展”转向城乡统筹之“协调发展” ，即城乡一体化发展成为必然，增强公平性、适应流动性和保证可持续性成为城乡养老保障制度建设的新要求。 （一）基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化的关系 我国城乡社会基本养老保障是由国家、集体和个人共同参与，建立养老保障专项基金，保障年老风险而起到的一种补偿或弱化家庭保障的功能。它不同于一些发达国家发展的比较全面的社会养老保障，不具有社会福利性质，只是为城乡居民基本生活而建立的一种比较初级的社会保障制度。城乡社会基本养老保障主要以公平、公正为导向，以
5、城乡居民老有所养为目标。基本养老保障的城乡统筹与城乡一体化，在内容上可分为制度统筹、制度一体化和服务统筹、服务一体化两个层次，其中3制度统筹和制度一体化是主要方面195。 基本养老保障的城乡统筹是我国城乡统筹的重要内容，它是在城乡统筹基本养老保障制度建设中，坚持城乡统筹的理念和要求，把城市和农村养老保障作为一个有机统一的整体加以统一规划、统一部署，逐渐打破城乡分割的二元结构，建立覆盖城乡居民的社会养老保障制度，使得城市和乡村居民都能够享受到平等的养老保障待遇。基本养老保障的城乡一体化是与二元化和碎片化的养老保障制度相对的，是大一统的、在制度上统一的养老保障制度2。尽管基本养老保障的城乡统筹与城
6、乡一体化，都是把基本养老保障在城市与乡村的发展作为一个整体而不是割裂来考虑。但是， “城乡统筹”强调的是尽快消除养老保障制度城乡之间的差别，是从弥补制度缺失入手，特别是解决农村养老保障制度的“从无到有”问题，制度的城乡统筹仅是一种手段和过程，而不是制度目标，走向制度的城乡统一或城乡一体化是目标；“城乡一体化”强调的是“单一制度” ，而不是多种制度并存，关键是解决在城乡相同制度之间建立制度性接续问题。在多种制度并存的既定条件下，养老保障制度的完善与发展应以“制度统一”为惟一目标，这个过程可被称之为“制度统筹” 。也就是说， “城乡统筹”注重于从整体规划，努力消除城乡差别，实现城乡统筹兼顾和共同发
7、展，追求制度覆盖的全面性，但还是承认城乡养老保障之间的差别；“城乡一体化” ，不仅关注制度覆盖面这一量上的指标，更注重制度的“并轨”和“整合”这一质上的指标，在“城乡统筹”之“共同发展”的基础上，实现“城乡统筹”之“协调发展” ，更加突出协调性。 “共同发展”与“协调发展”两者不是替代的关4系，而是递进、深化和提升的关系， “协调发展”即“城乡一体化发展”是城乡统筹发展的新阶段。当然，城乡一体化并非是能够立即实现的，它首先是一个发展原则和方向：需要由国家和地区一体化发展战略作引导，形成诱导型的制度变迁，循着一体化的原则，改革二元化和碎片化的养老保障制度，待时机成熟时通过各个预置好的接口顺利整合
8、到一起。（二）基本养老保障的城乡二元化和碎片化的弊端 城乡二元化养老保障使农村始终落后于城市，造成并加重了社会不公和社会群体分割，使非农化过程中的农民置于“边缘人”地位。农村劳动力非农化与农村人口城市化呈现为两个分裂的过程，农村人口城市化成本大大增加，城市化动机大大降低，延缓了城市化进程，严重影响和制约了劳动力要素的流动，城乡统一劳动力大市场难以形成。城乡二元养老保障的根源曾一直被普遍认为是城乡二元户籍制度，但是，二元户籍制度改革为何步履维艰？实际上，城乡二元养老保障制度的存在与二元户籍制度的固化互为因果。正是由于城乡养老保障的二元结构，才导致户籍制度的改革无法推进，其弊端无法根除。因为，户籍
9、制度改革不仅是一纸户口，户口身上附加的包括养老保障在内的更多社会保障等待遇是改革的关键，只要养老保障等待遇实现了城乡一体化，户籍制度改革就有了坚实的基础，恢复户籍制度的本来面目就为期不远35。碎片化养老保障导致覆盖面上的分割：城市职工和公民分割，耕地农民、失地农民、乡镇农民工、城市农民工和计划生育农民分割，单位间企业、事业和机关彼此分割，地区间不同省份和同一省份不同地区甚至不同区5县之间彼此分割，等等。碎片化养老保障导致统筹上被分割在多个统筹单位之中，各统筹单位之间政策不统一。这不仅妨碍了把城乡居民养老保障作为一个整体来进行综合研究、统筹谋划，还使得城乡居民在各项保障制度、资金筹集、标准给付、
10、管理运作等方面的差距扩大。碎片化养老保障还使得城乡制度缺乏统一性、规范性和可持续性，加大了养老保障工作的行政成本，使养老保障体系整体运行不优化，直接导致不同群体无法在空间上和时间上形成制度上的财务互济，大量行政资源浪费，还容易受到短期和长期财务危机的威胁，最终有可能导致社会不稳定，甚至动荡。 （三）基本养老保障必将从城乡统筹迈向城乡一体化的趋势 城乡二元化养老保障是适应建国初期推进工业化的需要而形成的，是与二元经济社会结构相适应的，传统的计划经济体制对其有重要影响。碎片化养老保障始于 20 世纪 90 年代的国企配套改革。随着改革深入及国企职工应保尽保，统账结合制度开始走向非公经济成分和其他群
11、体，此时发现该制度难以完全适应这些不同群体，许多地方政府采取变通措施，如降低费率、建立小制度等办法，以最大限度地覆盖灵活就业人员及农村居民等不同群体，这样，养老保障制度就逐渐呈现出碎片化发展趋势。改革开放以前，简单的城乡二元结构并不需要一体化的社会养老保障制度，因为在简单的社会结构条件下，对于少量的农转非人群，只需要在户口迁移过程中把迁出者从一个养老保障体系转入另一个养老保障体系之中即可。这也是在计划经济体制下，城乡养老保障制度可以长期分立的根本原因。改革开放以来，社会结构发生了深刻变化，城乡二6元分层已被多元化的社会结构所取代，社会群体分化出来之后如果身份不发生转化，保持不变，那么改革开放以
12、前的二元化和改革开放之后的碎片化养老保障制度，由于其针对性比较强，既有效率，又便于管理，也不需要建立全国性的信息网络平台。但问题在于居民的身份在随时变化，不用说一个农民工在城乡之间、工农之间来回穿梭，就是一个深圳的工程师到上海去工作，社会养老保障手续的接续都是一个天大的难题457。基本养老保障作为社会安全保障系统的重要组成部分，其建立、发展与改革应顺应历史发展潮流，必然要与之回应，而不能成为经济社会发展的障碍。社会结构越分化，就越需要整合的社会养老保障制度，因为公民身份的迅速转变需要统一的社会养老保障制度与之配套，二元化或碎片化的社会养老保障制度只会阻碍人力资本的顺利流动57。 二、德清县基本
13、养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的现状分析 德清县 2008 年 6 月出台新农保试行办法，选择钟管镇南湖社区和东舍墩村先行试点。在试点基础上，于 2009 年 4 月出台新农保实施细则。2009 年 9 月国务院新农保政策一出台，德清县短时间内就构建起了城乡统筹的养老保障格局。目前，德清新农保已基本实现全覆盖，并正在由城乡统筹迈向城乡一体化新阶段。 （一）打破城乡二元格局、推进城乡并轨，实现城乡全覆盖 德清县新农保实施办法打破城乡二元格局，通过城乡制度并轨，把城乡分设的养老保障制度进行归并，建立城乡居民基本养老保障制度，推进城乡全覆盖。新农保实施办法规定参保范围和对象是具有本县户籍、年满 1
14、6 周岁，非国家机关、事业单位、社会团体工作人员，未被任何社7会养老保障制度所覆盖的所有城乡居民，均可加入统一的城乡居民基本养老保障制度。德清从新农保试点到 2009 年底，参保对象的重点是 60周岁以上的老人。从 2010 年 1 月 1 日起，开始正式实施新农保实施办法，覆盖面迅速扩大，参保率不断提升。到 2010 年 7 月，60 岁以上的 6.47万城乡老人从 1 月份开始按时领取养老金，参保对象的年龄范围覆盖27105 岁之间的城乡居民，参保覆盖率达到了 96.9%，基本实现了城乡居民全覆盖6。德清这种从城乡二元到城乡全覆盖原则的落实，扩大了国务院新农保政策中仅限于农村居民参保的做法
15、，加快了从城乡统筹迈向城乡一体化的步伐。 （二）统一城乡筹资渠道、筹资标准和偿付水平，优化城乡养老保障体系 德清县新农保实施办法在筹资渠道、筹资标准和偿付水平上做到统筹城乡一体化。筹资兼顾个人缴费、集体补助和政府补贴三方投入的原则，城乡居民均按照社保缴费年度计算，按年缴纳，设有 5 个绝对额年缴费档次，分别为每年 300 元、500 元、720 元、960 元、1 440 元。城乡居民根据自己实际情况，自主选择缴费档次，根据情况的变化，还可以申请降低或提高缴费档次。有条件的村集体经济组织对参保人员给予补助，补助标准由村委员会按民主程序确定。县财政每年对按年正常缴费的城乡居民给予 3050 元不
16、同标准的缴费补贴，对于重度残疾人、城乡低保户家庭等缴费困难群体，按第一档标准由县财政对他们每年应缴纳的保费给予不同补贴。对应个人、集体和政府三方筹资原则，城乡居民养老金由基础、个人账户和缴费年限养老金三部分构成，终身支付。8德清县在国家规定每人每月 55 元基础养老金的基础上，增加 5 元，即年满 60 周岁的城乡居民，每人每月均可享受 60 元的基础养老金7。 （三）消除城乡养老保障关系转续障碍，实现城乡衔接和异地转移 德清县着力消除养老保障关系转续障碍，推进城乡制度整合统一，实现新农保与其他养老保障互通衔接。对已参加老农保、年满 60 岁且已领取养老金的，可同时享受新农保待遇。未满 60
17、岁且已领取老农保养老金的，可继续领取老农保养老金，在年满 60 岁的次月起同时享受新农保待遇，也可一次性领取老农保养老金，再参加新农保；对已参加职工养老保障，期间因就业状况发生变化而中断缴费的，或已参加新农保、后因就业需参加职工养老保障的，其养老保障关系可按相关规定转接；对已参加新农保，如被征地的，可同时参加被征地农民基本生活保障。已参加被征地农民基本生活保障制度的，可同时参加新农保；对已按原试行办法参加城乡居民养老保障且享受待遇的，统一将待遇进行调整，以后此类人员随新农保政策同步调整。未享受待遇的，按新政策计算；对符合享受新农保待遇的人员，如符合享扶持政策、最低生活保障、社会优抚等待遇条件的
18、，可同时叠加享受。德清县新农保还规定了养老保障关系异地转移办法，如参加新农保的城乡居民发生跨县迁居，可将其新农保关系及个人账户储存额转到迁入地养老保障经办机构，按迁入地规定继续参保缴费并享受待遇。不能转移的，其个人账户储存额一次性退还给本人，同时终止保障关系。 （四）整合城乡管理资源，实现业务管理、信息管理的城乡统一 德清县在新农保推广中，整合城乡经办管理资源，统一城乡养老保9障的业务和信息管理，建立城乡居民便捷的投保结算机制，实现养老保障结算“一卡通” 。一是搭建一个全县统一的新农保信息管理平台。将县社保中心、乡镇社保站或所、社区或村社保室，这三个信息管理平台整合统一，形成县、乡镇、村（社区
19、）三级联动网络系统，实现信息资源共享。利用全县各乡镇（包括开发区）共 166 个行政村以及 21 个社区的社保室，发挥基层社保信息管理平台作用，把城乡居民参保登记工作延伸到社区、行政村社保室。县社保局信息中心对全县三级联动网络实行统一的管理和软硬件配置，同时，对全县 850 名社保工作人员统一进行新农保政策和专业技能培训。二是在各行政村（社区）完成对申请人基本情况初审，在此基础上报各乡镇社保站进行审核确认，县社保中心实行业务管理。这一系列的参保、审核、管理程序都在统一的网上完成。另外，参保人员可以就地方便选择银行开设缴费和领取养老金存折。在整个参保过程中实现了城乡居民养老保障服务的全民化，即参
20、保登记在村（社区） 、身份核对在乡镇、缴费领取在银行、管理审核在社保中心的一站式服务体系。 三、德清县基本养老保障从城乡统筹迈向城乡一体化的问题分析 德清县自 2008 年新农保试点以来，城乡统筹格局基本形成，现已由城乡统筹迈向城乡一体化，试点推广经验为统筹城乡养老保障一体化提供了可行路径。但这一制度建设才刚刚起步，城乡未全覆盖、保障水平低、差距仍存在、接续还需完善、资金筹集和经办能力还存在一定的不足，一些问题有待解决。 （一）城乡差距没有完全消除，财政支撑全覆盖和提高保障水平有10难度 由于受长期二元结构、资源条件和内外环境的影响，德清县城乡之间差距仍较明显。在基本养老保障上，农村普遍落后与
21、城市。2010 年德清城镇居民人均可支配收入 26 016 元，农村为 13 442 元，城乡居民人均纯收入比值为 2.091，城乡居民人均消费性支出比值为 2.051。德清新农保规定，高档次缴费，高档次补贴，高档次待遇。这提出了在财政补贴方面如何缩小城乡居民间以及居民群体间的差距，实现对低档位投保者的社会公平问题，因为，低档位投保者大都是贫困群体、低收入群体，特别是乡村的贫困群体和低收入群体。随着覆盖面的不断扩大，参保人员选择缴费档位也不断提高，目前近 2 万参保者中，约有 70%人选择了最高档位。而个人缴费标准是一定的，集体补助没有具体规定，对其他经济组织、社会公益组织及个人为参保人员缴费
22、提供资助，是以个人缴费最高缴费档为限的，这意味着政府补贴将越来越多。加上中央和省级财政投入、转移支付的相对不足，这样，即使像比较发达地区的德清，其县级财政在缓解财政压力和提高保障水平之间也面临着两难境地。由于财政分权和碎片化治理，使得地方财政或多或少在提供公共服务方面都存在能力不足问题。2009 年全县财政总收入 28.4 亿元，比上年增长10.2%。其中，地方财政一般预算收入 14.8 亿元，比上年增长 10.0%。社保和就业支出 1.0 亿元，比上年增长 7.2%。2010 年全县完成财政总收入34.5 亿元，比上年增长 21.6%。其中，地方财政收入 18.6 亿元，比上年增长 25.5%。社保和就业支出 1.4 亿元，比上年增长 47.0%8。随着财政收入的不断增加，对社保和就业支出也不断增加，而社保基金多数长
